Rapport
Rapport
01.10.2018

Diku rapportserie 02/2018 Evaluering av avviklingen av Kvoteordningen

Avviklingen av Kvoteordningen og etableringen av de nye programmene har betydd en dreining fra støtte til enkeltstudenter, basert på institusjonsavtaler, til fokus på institusjonelt samarbeid i partnerskapsprogrammer. Det har også etablert et skille mellom samarbeid med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika på den ene siden og utviklingsland på den andre, og man har valgt å konsentrere samarbeidet til færre institusjoner/fagmiljøer.

Utgiver: Diku

    Forord

    På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet presenterer Diku en evaluering av avviklingen av Kvoteordningen. Evalueringen har bakgrunn i et vedtak i Stortinget forbindelse med behandlingen av Statsbudsjettet for 2018: «Stortinget ber regjeringen evaluere konsekvensene av utfasingen av Kvoteordningen for utenlandsstudenter og komme tilbake til Stortinget på egnet måte i løpet av 2018.» Evalueringen har blitt gjennomført av Diku i samarbeid med analysebyrået ideas2evidence.

    Evalueringen gir oss grunnlag for å si noe om noen konsekvenser avviklingen har hatt, hvilken opplevelse universitetene og høyskolene har av prosessen og litt om hva vi kan forvente for de neste årene. Den gir ikke grunnlag for å sammenligne resultatoppnåelsen i Kvoteordningen med resultatoppnåelsen i de programmene som delvis er finansiert med midler som tidligere gikk til Kvoteordningen (UTFORSK, INTPART og NORPART).

    Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) skal styrke kvaliteten i norsk utdanning. Vi fremmer utvikling og nyskaping, internasjonalt samarbeid og digitale læringsformer.

    Gjennom utredning, analyse og rådgivning skal Diku bidra til å utvide og styrke kunnskapsgrunnlaget for kvalitetsutvikling. Formålet er å gi myndigheter og utdanningssektoren bedre forutsetninger for utforming av politikk, tiltak og strategier.

    1 Sammendrag

    Denne evalueringen av avviklingen av Kvoteordningen gir oss grunnlag for å si noe om noen konsekvenser avviklingen har hatt, hvilken opplevelse universitetene og høyskolene har av prosessen og litt om hva vi kan forvente for de neste årene. En slik underveisevaluering gir ikke grunnlag for å sammenligne resultatoppnåelsen i Kvoteordningen med resultatoppnåelsen i de programmene som har blitt etablert med midler som tidligere gikk til Kvoteordningen (UTFORSK, INTPART og NORPART).

    Avviklingen av Kvoteordningen og etableringen av de nye programmene har betydd en dreining fra støtte til enkeltstudenter, basert på institusjonsavtaler, til fokus på institusjonelt samarbeid i partnerskapsprogrammer. Det har også etablert et skille mellom samarbeid med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika på den ene siden og utviklingsland på den andre, og man har valgt å konsentrere samarbeidet til færre institusjoner/fagmiljøer. Fordelingen mellom de ulike geografiske områdene er tilnærmet lik det den var i Kvoteordningen, men ressursene blir brukt på en grunnleggende annen måte.

    På norske universiteter og høyskoler er det ulike oppfatninger av omleggingen. Dette gjelder både mellom institusjonene vi har intervjuet og mellom ulike nivåer på disse institusjonene. Særlig kritiske er fagmiljøer som hadde mange kvotestudenter, men ikke har prosjekter i de nye ordningene. Av de intervjuede institusjonene er USN mest positive til omleggingen og ser at de nye ordningene gir gode muligheter til å bygge partnerskap med utenlandske institusjoner. NTNU og UiO er mer kritiske, og særlig savner de Kvoteordningen som et virkemiddel for å rekruttere helgradsstudenter fra det globale Sør. 

    I prosessen knyttet til avviklingen av Kvoteordningen har det vært stor interesse knyttet til mobilitetstall. Norge har i årene etter 2015 opplevd en tydelig nedgang i antallet internasjonale gradsstudenter, men avviklingen av Kvoteordningen kan bare forklare deler av denne nedgangen, som også må ses i lys av en kraftig økning i årene fram mot 2015. Det relative forholdet mellom studentenes opprinnelsesverdensdel har vært bemerkelsesverdig stabilt i perioden fra 2010 til i dag.

    2 Innledning

    Denne evalueringen har sitt utgangspunkt i et vedtak fattet av Stortinget i forbindelse med behandling av Statsbudsjettet for 2018: «Stortinget ber regjeringen evaluere konsekvensene av utfasingen av Kvoteordningen for utenlandsstudenter og komme tilbake til Stortinget på egnet måte i løpet av 2018.» Oppdraget med å gjennomføre evalueringen ble gitt til Diku av Kunnskapsdepartementet, formidlet både gjennom Tildelingsbrevet for 2018 og videre dialog.1  Evalueringen skulle gjennomføres slik at den kunne legges fram for Stortinget sammen med Statsbudsjettet for 2019.

    I samråd med Kunnskapsdepartementet besluttet Diku at evalueringen skulle gjennomføres dels av Dikus egen utrednings- og analyseavdeling, og dels av en ekstern aktør, nærmere bestemt analyseselskapet ideas2evidence. Dette samarbeidet sikret en effektiv gjennomføring innenfor de oppgitte tidsrammene, at evalueringen involverer noen som kjenner sakskomplekset godt (Diku) og at intervjuene med representanter for sektoren kunne gjennomføres av en uavhengig aktør (ideas2evidence). 

    I evalueringen har Diku valgt å fokusere på konsekvensene for norske universiteter og høyskoler i arbeidet med internasjonalisering av – og studentmobilitet i – norsk høyere utdanning. Evalueringen bygger på tre pilarer:

    • Redegjørelse for avviklingen av Kvoteordningen og hvordan midlene fra Kvoteordningen har blitt brukt. Dette inkluderer en presentasjon av de nye ordningene og hensikten med dem, forventede resultater og foreløpige rapporter om aktiviteten i de nye ordningene.
    • Presentasjon og analyse av tall for studentmobilitet og utdanningssamarbeid. 
    • Casestudier. Dypdykk på enkelte institusjoner. Vi har valgt å intervjue representanter for institusjonsledelse, administrasjon og vitenskapelig ansatte. Dette har gitt anledning til både å stille generelle spørsmål om omleggingen og hva den har betydd for institusjonene, og følge opp med spørsmål relatert til institusjonenes strategier for rekruttering av internasjonale studenter, samt deres erfaring med og strategier for prosjektsamarbeid innenfor de nye ordningene.

    Leveransen fra Ideas2evidence har vært knyttet til den tredje pilaren og utgjør kapittel 3 i denne rapporten.

    Datagrunnlaget for rapporten er offentlig tilgjengelig dokumentasjon av prosessen rundt avviklingen av Kvoteordningen fra Kunnskapsdepartementet og Stortinget, Dikus dokumentasjon av arbeidet med Kvoteordningen og de påfølgende ordningene, kommunikasjon mellom Diku og KD, ulike innspill fra universitets- og høyskolesektoren og medieoppslag. Ideas2evidences studie er i stor grad basert på muntlige intervjuer og institusjonenes strategidokumenter.

    Dette er en underveisevaluering – i den forstand at den evaluerer en pågående prosess, som består av flere delprosesser som griper inn i hverandre. Det endelige vedtaket av Statsbudsjettet for 2016 i desember 2015 utgjør et sentralt omdreiningspunkt i denne prosessen, men som vi skal se er avviklingen av Kvoteordningen en prosess som fremdeles pågår – det er fortsatt studenter som studerer i Norge med støtte gjennom Kvoteordningen, og de ordningene som ble lansert i forbindelse med avviklingen er fortsatt i startfasen. Mens avviklingsprosessen har kommet så langt at vi har grunnlag for å si noe om tendensene i studentmobilitet etter avviklingen av Kvoteordningen, er innkjøringen av de nye ordningene i en så tidlig fase at det ikke er mulig å trekke noen konklusjoner om måloppnåelse i disse. Derfor er det viktig å understreke at vi ikke har å gjøre med en evaluering som sammenligner Kvoteordningen med de etterfølgende ordninger. 

    3 Redegjørelse for avviklingen av Kvoteordningen

    Innledningsvis i denne rapporten vil vi redegjøre for det som skjedde da Kvoteordningen ble avviklet og erstattet med nye ordninger. Dette innebærer blant annet å samle dokumentasjonen av prosessen og tilgjengeliggjøre den slik at den kan informere diskusjonen om internasjonalisering av norsk høyere utdanning.

    3.1 Kvoteordningen

    Norge har hatt stipendordninger for internasjonale studenter i flere tiår. I 1962 etablerte det som da het Norsk Utviklingshjelp et stipendprogram for studenter fra utviklingsland, mens den såkalte u-landsparagrafen kom på plass fra 1977. Den var administrert av Norad og ga støtte til underpriviligerte studenter fra utviklingsland. 

    Denne ordningen ble evaluert og fornyet til det vi kjenner som Kvoteordningen, som kom på plass med Statsbudsjettet for 1994. Grunnprinsippene for Kvoteordningen var at studenter som kom til Norge mottok studiestøtte (stipend og lån) fra Lånekassen på linje med norske studenter. Dersom de returnerte til hjemlandet etter avlagt grad, fikk de avskrevet studielånet i sin helhet.

    Støtten gikk til studenter i land som gjennomgikk en eller annen form for utvikling, enten i det globale sør eller i Øst-Europa og Sentral-Asia.2 Også landene som etterhvert har blitt kjent som BRIKS-landene var inkludert.3  

    Et visst antall kvoter ble fordelt mellom norske universiteter og høyskoler etter søknad. Institusjonene stilte studieplasser til rådighet, og studentene som fikk opptak gjennom ordningen mottok lån og stipend fra Lånekassen på linje med norske studenter. Dersom studentene reiste tilbake til hjemlandet etter endt utdanning, ble lånene ettergitt. Støtten ble gitt til studenter som kom til Norge for å ta en hel grad, på bachelor-, master- og/eller ph.d.-nivå.4  Ordningen hadde 1100 plasser, fordelt på 800 plasser til Sør og 300 plasser til Øst. Diku (den gang SIU) fikk ansvaret for å administrere ordningen på nasjonalt nivå i 2004.

    Finansieringen var fordelt mellom KD og UD, på en slik måte at stipendandelen og andre kostnader til ordningen ble dekket av KD, mens UD finansierte avskrivingen av studielånet for de studentene som returnerte til sine hjemland. For denne evalueringens vedkommende er det et sentralt poeng at denne kostnadsfordelingen innebærer ulike tidsperspektiver for frigjøringen av midlene fra de to departementenes budsjetter. UDs kostnader påløper først etter at studentene har fullført sin utdanning i Norge.
    Ordningen ble evaluert i 2013-14 og deretter vedtatt avviklet av Stortinget som en del av behandlingen av Statsbudsjettet for 2016.

    3.1.1 Evalueringen

    Kvoteordningen og foregående ordninger har vært gjennomgått i flere omganger.5  Ideen om en ny evaluering ble lansert i Stortingsmelding 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning.6  Her var begrunnelsen særlig knyttet til endringer i konteksten for internasjonalisering og utviklingspolitikk. Oppdraget ble gitt til analyseselskapet Damvad som gjennomførte evalueringen i samarbeid med Scanteam i perioden juni 2013–mars 2014. 

    Kvoteordningens utforming og målstruktur endret seg gjennom de to tiårene ordningen eksisterte, men i den siste versjonen var de overordnede målene fordelt mellom bistands- og kunnskapsområdene. Gjennom studentmobilitet til norske universiteter og høyskoler skulle Kvoteordningen bidra til å tilføre studentene kompetanse og samtidig bidra til å knytte institusjoner og næringsliv i mottakerlandene til det globale kunnskapssamfunnet. Videre skulle ordningen bidra til å styrke norske institusjoners internasjonale samarbeid.7 

    Hovedkonklusjonene i evalueringen var at Kvoteordningen hadde en relativt sterk effekt på utviklingsområdet, men at effekten på internasjonalisering av høyere utdanning i Norge var begrenset. Ordningen ble vurdert som relevant for begge disse hovedområdene, men de oppnådde effektene ble vurdert til å variere. Rapporten pekte dessuten på at betydningen av Kvoteordningen for internasjonalisering hadde blitt gradvis mindre. Et annet funn som er viktig i lys av denne evalueringen var at der ordningen fungerte godt, var det gjerne i samspill med finansiering fra andre ordninger som Norads NUFU og NOMA-ordninger.

    Evalueringsrapporten tok ikke stilling til Kvoteordningens videre eksistens, men ble avsluttet med en rekke anbefalinger som kunne bidra til forbedringer, rangert fra enkle til mer omfattende tiltak. Et sentralt element i de tiltakene som ble foreslått var tettere kobling mellom institusjonene i Norge og samarbeidslandene.

    3.1.2 Høring om evalueringen av Kvoteordningen

    Evalueringen av Kvoteordningen ble av Kunnskapsdepartementet i samarbeid med Norad sendt ut på høring til aktører i UH-sektoren.8  Høringsbrevet presenterte hovedfunnene fra evalueringen av Kvoteordningen og inneholdt noen spørsmål som departementet og direktoratet ønsket svar på. Spørsmålene var delt inn i en bolk som handlet om Kvoteordningen som virkemiddel for internasjonalisering av norsk høyere utdanning og en bolk som handlet om Kvoteordningen som virkemiddel i bistandspolitikken. Høringen ga 32 svar, i hovedsak fra universiteter og høyskoler som hadde hatt studenter gjennom ordningen.

    Kvoteordningen var populær blant norske UH-institusjoner, og det var større søkning til programmet enn det som kunne støttes innenfor de økonomiske rammene. En gjennomgang av høringen viser at selv om institusjonene anerkjente behovet for en gjennomgang av Kvoteordningen og var positive til evalueringsrapportens konklusjoner om behov for endringer av måten ordningen ble administrert på, så var mange av institusjonene kritiske til noen av evalueringens konklusjoner. De var i større grad åpne for justeringer i ordningen, enn grunnleggende endringer. Kritikken mot evalueringen rammet særlig konklusjonen om at Kvoteordningen kun hadde en begrenset effekt på internasjonaliseringsarbeidet ved norske institusjoner. Dette stemmer også overens med SIUs erfaringer som administrator av ordningen. I sitt høringssvar skrev SIU at disse funnene kun delvis er i samsvar med SIUs inntrykk som mangeårig forvalter av ordningen.

    Høringsbrevet inkluderte spørsmål om høringsinstansenes syn på en omdefinering av midlene i Kvoteordningen til et partnerskapsprogram. Flere av institusjonene uttrykte skepsis til dette. Samtidig ser vi her en tendens til at svarene varierte mellom ulike typer av institusjoner. Universitetene og de vitenskapelige høyskolene var mer skeptiske, mens andre høyskoler var mer positive til en partnerskapsmodell. Flere av institusjonene åpnet for elementer av institusjonelt samarbeid innenfor rammene av en fornyet Kvoteordning.

    3.1.3 Avviklingen av Kvoteordningen

    Høringen var en del av en prosess som ledet fram mot en avgjørelse om Kvoteordningens videre skjebne. Regjeringens innstilling kom med framlegget til statsbudsjettet for 2016, hvor Kvoteordningen ble foreslått avviklet. 

    Kvoteordninga har etter oppdrag frå Kunnskapsdepartementet og Norad vorte evaluert av analyseselskapet DAMVAD, og ein hovudkonklusjon i evalueringsrapporten var at dei kunnskapspolitiske målsetjingane for ordninga berre i liten grad blir nådde. Mellom anna for å få innspel til spørsmålet om korleis midlane som ligg i Kvoteordninga, betre kan nyttast for å hjelpe fram det strategiske internasjonaliseringsarbeidet ved universiteta og høgskolane, vart rapporten send ut til høyring i fjor sommar. Høyringa gav ikkje noko eintydig bilete av kva dei ulike instansane meinte om denne problemstillinga. Slik regjeringa ser det, gir likevel evalueringa og høyringsfråsegnene i sum eit solid grunnlag for å revurdere bruken av dei omfattande midlane som i dag er bundne opp i ordninga. Alle instansar som uttalte seg om dei forvaltningsmessige sidene ved Kvoteordninga, går inn for at midlane i ordninga ikkje lenger bør inngå i utdanningsstøtteordninga gjennom Lånekassen.

    Regjeringa ønskjer på bakgrunn av dette å fase ut Kvoteordninga frå undervisningsåret 2016–17. Det vil da ikkje lenger bli teke opp nye studentar, men dei studentane som allereie er i gang med ei utdanning under ordninga, vil få høve til å avslutte ho med støtte frå Lånekassen. Midlane som blir frigjorde etter kvart som Kvoteordninga blir fasa ut, skal etter forslaget nyttast til eit nytt partnarskapsprogram for samarbeid med eit utval land i sør og til tiltak under strategi for forskings- og høgre utdanningssamarbeid med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika.9 

    Budsjettforslaget vakte debatt i KUF-komiteen og ble vedtatt med følgende merknader:

    Komiteen viser til at regjeringen foreslår å fase ut Kvoteordningen for utenlandsstudenter og erstatte ordningen med et nytt partnerskapsprogram mellom utdanningsinstitusjoner i Norge og landene i sør, og en ny strategi for høyere utdannings- og forskningssamarbeid med Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika (BRIKS) og Japan.

    Komiteen støtter ambisjonen om å få til et mer forpliktende samarbeid enn det dagens Kvoteordning representerer, men vil samtidig understreke at Kvoteordningen har gjort det mulig for mange studenter fra utviklingsland å gjennomføre studier i Norge. Studentmobilitet er viktig for å bidra til kunnskaps- og kompetanseheving i studentenes hjemland. Komiteen forutsetter derfor at studentmobilitet må være et vesentlig aspekt ved de nye programmene, og at omleggingen helst bør innebære at minst like mange studenter fra utviklingsland får mulighet til å studere i Norge i fremtiden. Komiteen forutsetter videre at regjeringen vil legge til rette for at det er mulig å fullføre en hel grad i Norge.

    Komiteen viser til at den aktuelle student må være innrullert ved et studiested i hjemlandet for å kunne komme til Norge på utveksling gjennom det nye partnerskapsprogrammet. Mange land i dagens Kvoteordning har ikke tilstrekkelig kapasitet og kvalitet i egen høyere utdanning, og dette gjelder spesielt studier på masternivå. Dyktige studenter som tar en hel grad i ordinære program ved norske utdanningsinstitusjoner, bidrar ikke bare til internasjonalisering, men også til å styrke det faglige læringsmiljøet ved institusjonen.

    Komiteen viser også til at bistandsaspektet er sentralt i Kvoteordningen, og forutsetter at omleggingen ikke svekker satsingen på landene i sør til fordel for BRIKS-landene og Japan.

    Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er spesielt kritiske til at Stortinget skal ta stilling til avvikling av Kvoteordningen før regjeringen har lagt frem hvordan et alternativt partnerskapsprogram skal innrettes. Frem til dette er gjort, er disse medlemmers primære standpunkt at Kvoteordningen bør videreføres og heller endres basert på DAMVAD-rapportens anbefalinger.

    Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, vil be regjeringen igangsette et arbeid med å etablere en egen strategi for hvordan Norge kan tiltrekke seg dyktige utenlandske gradsstudenter på masternivå.10 

    Det er her særlig grunn til å merke seg komiteens forutsetninger og forventninger. De peker seg ut som relevante målesnorer for denne evalueringen. Vi vil komme tilbake til disse i avslutningen av dette kapitlet.

    3.2 Nye ordninger

    Kvoteordningen ble finansiert med midler over KDs og UDs budsjetter. Pengene som hadde blitt brukt på Kvoteordningen ble fordelt på to ulike hovedområder: Panorama-strategien med tilhørende tiltak og NORPART-programmet. Skillet kan oppfattes som en anerkjennelse av at samarbeid med landene omfattet av Panorama-strategien (Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika) krevde en annen tilnærming enn land i utviklingsland. Samtidig skal vi se at man innenfor begge satsningene har valgt å bruke partnerskapsmodellen, som innebærer nært utdannings- og forskningssamarbeid mellom norsk og utenlandsk institusjon.

    KD informerte SIU om endringene i Tildelingsbrevet for 2016, som innebar at omlag en tredjedel av de midlene som hadde blitt brukt til Kvoteordningen på sikt vil gå til tiltak under Panorama-strategien, mens to tredjedeler vil gå til NORPART. KD-midlene ble fordelt jevnt mellom de to hovedområdene, mens UD-midlene i sin helhet skal gå til NORPART-programmet. Samtidig er det viktig å være klar over at finansieringsmodellen gjør at noen midler frigjøres raskere enn andre. Fordi det i de nærmeste årene fortsatt vil finnes noen studenter i Kvoteordningen, som hadde blitt tatt opp før ordningen ble avviklet, så vil utgifter til deres stipender og omgjøring av lån til stipend fortsatt måtte dekkes i en viss periode. Dette forholdet angår særlig finansieringen av NORPART og gjør at slik det foreløpig ser ut vil en fullstendig finansiering av NORPART først være på plass i 2024. Per 2018 har NORPART bare 52 % av den finansieringen ordningen er tiltenkt på sikt.11  

    3.2.1 Panorama-strategien

    Strategi for høyere utdannings- og forskningssamarbeid med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika – populært kalt Panorama-strategien – ble lansert i oktober 2015 etter en innspillsrunde i sektoren og har som målsetning å legge til rette for et mer helhetlig og langsiktig samarbeid innen høyere utdanning og forskning med disse landene. Det legges vekt på samarbeid av høy kvalitet på områder av særlig interesse for Norge, og fokus er på å bidra til å nå landets kunnskapspolitiske målsetninger. Strategien gjelder for perioden 2016–2020.12 

    Panorama-strategien har blitt realisert gjennom ulike tiltak, finansiert av midler over KDs budsjett. Særlig aktuelle for diskusjonen om avvikling av Kvoteordningen er de to hovedtiltakene UTFORSK og INTPART, to ordninger med visse fellestrekk. Disse ordningene videreutvikler arbeidet med å nå kunnskapspolitiske mål, men ikke de bistandspolitiske. Alle landene i den nye Panorama-strategien bortsett fra Japan hadde vært en del av Kvoteordningen. For perioden 2013–2016 utgjorde studenter fra disse landene 23 % av den totale studentmassen i Kvoteordningen. Samtidig er det viktig å påpeke at av disse to tiltakene er det UTFORSK som er mest relevant som oppfølger til Kvoteordningen. Dette programmet retter seg i sin helhet mot Panorama-landene, mens INTPART også inkluderer land i Nord-Amerika og til dels Europa. Innenfor rammene av denne evalueringen er det viktig å merke seg at bare en begrenset del av finansieringen av UTFORSK og INTPART kommer fra midler som tidligere dekket Kvoteordningen.

    3.2.1.1 UTFORSK

    UTFORSK ble etablert allerede i 2013 på oppdrag fra KD, altså før Kvoteordningen ble avviklet og Panorama-strategien ble lansert. Ordningen ble etablert som et samarbeid mellom SIU og Forskningsrådet med et ønske om å legge til rette for en tettere kobling mellom internasjonalt forsknings- og utdanningssamarbeid. Arbeidet med utviklingen og etableringen av ordningen inkluderte også en runde med innspill fra universiteter og høyskoler på den første utlysningsteksten i april 2013. Perioden 2013–2016 var en pilotfase, før ordningen ble tilpasset som en del av tiltakspakken i Panorama-strategien.

    Ordningen har som overordnet mål å styrke langsiktig samarbeid innen høyere utdanning med landene inkludert i Panorama-strategien. Dette skal man oppnå gjennom utvikling og implementering av felles undervisningsaktiviteter, økt studentmobilitet, økt integrasjon av høyere utdanning og forskning, og økt involvering av ikke-akademiske partnere. Innledningsvis ble det stilt krav til at prosjektene måtte ha egen forskningsfinansiering for å kvalifisere til å motta støtte, men dette kravet har man senere gått bort fra, selv om koblingen mellom forskning og utdanning fortsetter å være viktig. 

    UTFORSK skal være et fleksibelt samarbeidsprogram som favner bredt i universitets- og høyskolesektoren. Inkluderer man pilotperioden så har UTFORSK per 2018 tildelt midler av ulik størrelse til 90 prosjekter, fordelt på 19 norske institusjoner. Dette inkluderer da 11 prosjekter i to fellesutlysninger mellom UTFORSK og brasilianske CAPES i 2016 og 2017. Tilsammen er det tildelt 90 millioner NOK. 

    Pilotfasen av UTFORSK ble gjennomgått av Diku i et arbeidsnotat fra 2017. Notatet analyserer resultatene i prosjektene i perioden 2013–2016.13  Gjennomgangen er overordnet positiv, og viser at prosjektene har lyktes i å omforme forskningssamarbeid til samarbeid som også inkluderer undervisning og utdanningsaktiviteter. Dette har resultert i nye kurs, oppdaterte pensum, felles veiledning av studenter og nye undervisningsmetoder. Prosjektene har også bidratt til at et stort antall studenter har besøkt samarbeidsinstitusjonene, i begge retninger, på både kortere og lengre studieopphold. Samtidig har også samarbeidet innen undervisning spilt tilbake på forskningssamarbeidet på en positiv måte.

    3.2.1.2 INTPART

    Også INTPART ble utviklet av SIU og Forskningsrådet på oppdrag fra KD. Denne ordningen ble etablert i 2015. Ordningen skal bidra til å utvikle verdensledende fagmiljøer i Norge gjennom langsiktig internasjonalt samarbeid med institusjoner fra Panorama-landene samt Canada og USA. Den skal bidra til økt omfang av og høyere kvalitet og relevans i det faglige samarbeidet, særlig gjennom gode koblinger mellom samarbeid innen høyere utdanning og forskning.

    I tillegg til universiteter og høyskoler kan også forskningsinstitutt søke om midler gjennom INTPART, i motsetning til UTFORSK, hvor forskningsinstitutter kun kan være nettverkspartnere. INTPART har per sommeren 2018 gitt støtte til 65 prosjekter, med en samlet tildeling på 270 mill. NOK. En ny søknadsrunde er underveis med planlagt tildeling høsten 2018.

    INTPART og UTFORSK har i utgangspunktet mange fellestrekk, men likevel en ulik innretning. INTPART er en mer spisset ordning som per 2018 støtter prosjekter ved 8 universiteter, i tillegg til UNIS, men i realiteten står UiO, NTNU og UiB for nesten 90 % av UH-deltakelsen i ordningen. Samlet utgjør de to ordningene hovedtiltakene i Panorama-strategien – med fokus på institusjonelt forankret samarbeid om forskning og utdanning med ledende institusjoner i viktige land for å bidra til å heve kvaliteten på norsk utdanning og forskning.

    3.2.2 NORPART

    NORPART får altså på sikt to tredjedeler av finansieringen som frigjøres etter avvikling av Kvoteordningen og er dermed den tydeligste arvtakeren etter denne ordningen. Det er NORPART som viderefører innsatsen for utdanningssamarbeid med utviklingsland.

    På oppdrag fra KD og i dialog med KD og UD utviklet SIU i 2015 et utkast til NORPART-programmet. Det første programutkastet ble presentert på et informasjonsmøte for UH-institusjoner på Gardermoen i november 2015, hvor statssekretær Bjørn Haugstad presenterte regjeringens formål med omleggingen. Programmets overordnede mål er «å styrke kvaliteten i høyere utdanning i Norge og utviklingsland gjennom akademisk samarbeid og studentmobilitet.» På den måten svarer det både på kunnskapspolitiske og utviklingspolitiske mål. 

    KD skisserte sin intensjon med programmet på denne måten i Tildelingsbrevet til SIU for 2016:

    Det nye partnerskapsprogrammet skal legge vekt på faglig kvalitet og internasjonalisering, bidra til at norske universiteter og høyskoler og tilsvarende institusjoner i utviklingslandene skal samarbeide tettere. Programmet vil gjennom slikt samarbeid bidra til å bygge kompetanse i utviklingsland. Det skal legge bedre til rette for at de norske og utenlandske institusjonene kan samarbeide om tiltak som vil skape langsiktige resultater utover kompetansen enkeltstudenter opparbeider seg gjennom utenlandsopphold. Et faglig samarbeid knyttet til studietilbud og undervisning vil bidra til å styrke fagmiljøene i et mer langsiktig perspektiv. Målet er at det skal bli et mer likeverdig samarbeid.

    Et forslag til utlysningstekst ble sendt ut til institusjonene i januar 2016. Institusjonene ble gitt mulighet til å komme med innspill på utkastet. SIU inviterte til innspill på alle aspekter ved utlysningsteksten. Det kom inn svar fra 14 institusjoner. 

    NORPART legger til rette for samarbeid med 39 land i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Dette innebærer et langt tydeligere utvalg enn Kvoteordningen. Borte er BRIKS-landene, som dekkes av ordninger i Panorama-strategien. Borte er også land i Øst-Europa og Sentral-Asia. De fleste av disse dekkes av Dikus Eurasiaprogram, gjennom støtteordninger knyttet til EØS-midlene, eller gjennom Erasmus+. Landene i NORPART fordeler seg på 22 land i Afrika, 10 land i Asia og 7 land i Latin-Amerika. Listen består i hovedsak av land som sendte kvotestudenter til Norge, samt enkelte andre land med historie eller potensiale for akademisk samarbeid med norske UH-institusjoner.14  Av disse er to tredjedeler såkalte lavinntektsland, mens resten hører til i kategorien mellominntektsland. 

    Ordningen ble iverksatt med en utlysning i 2016. Det var stor interesse, og det kom inn 114 søknader. 97 millioner NOK ble tildelt 21 femårige prosjekter. Nye 90 millioner ble lyst ut i 2018 og vil bli tildelt i løpet av høsten 2018.

    3.3 Debatten om Kvoteordningen

    Kvoteordningen var en mye brukt og populær ordning. Evalueringen og den påfølgende avviklingen av ordningen har derfor vært fulgt med stor interesse og skapt debatt. Vi har allerede sett eksempler på dette i de formelle rundene med høringer etter evalueringen og debatten i Stortinget i forbindelse med vedtaket av Statsbudsjettet for 2016.

    I tillegg til dette har det også vært et offentlig ordskifte om Kvoteordningen, både i bransjemedier som Khrono og i ulike aviser. Debatten har vært dominert av enkelte fagmiljøer som har hatt gode erfaringer med Kvoteordningen og studentorganisasjoner som har ønsket den videreført. Debatten har også fortsatt i Stortinget, med flere skriftlige spørsmål og spørsmål til Kunnskapsministeren i Spørretimen knyttet til omleggingen. Disse spørsmålene har særlig fokusert på oppfølgingen av KUF-komiteens merknader til budsjettvedtaket i desember 2015.

    Også denne evalueringen av avviklingen av Kvoteordningen har vært fulgt med interesse. Diku har i arbeidet med evalueringen mottatt henvendelser fra institusjoner som har ønsket å bidra til evalueringen. De tydeligste innspillene har kommet fra enkeltmiljøer som har ønsket å vise fram sine positive erfaringer med Kvoteordningen og som er uenige i vedtaket om avvikling.

    Innspill fra Senter for internasjonal helse
    Senter for internasjonal helse (SIH) ved Universitetet i Bergen (UiB) er et eksempel på et fagmiljø som har hatt gode erfaringer med Kvoteordningen og har vist stor interesse for evalueringen. I et brev til KD og Diku av 6. august 2018 gjør de rede for sine erfaringer med Kvoteordningen og oppfordrer til at ordningen gjenopprettes i revidert form.

     

    SIH har hatt et toårig masterstudium i internasjonal helse hvor flertallet av studentene fikk støtte gjennom Kvoteordningen fram til denne ble avviklet. Senteret er opptatt av å gi studentene forskerkompetanse, og opplever ikke at dette er mulig å oppnå når studentene kommer på kortere opphold.
     

    Senteret foreslår en revidert Kvoteordning hvor kvotene legges til store fagmiljøer med kapasitet til å følge opp studentene godt, hvor det stilles tydeligere krav til partnerskap for å sikre god utvelgelse av studenter og at studentene har et miljø å reise tilbake til, og at det gjøres fortløpende alumniundersøkelser for å sikre god utvikling av programmet.

     

    3.4 KUF-komiteens forutsetninger

    Som vi har sett hadde KUF-komiteen en rekke merknader til budsjettvedtaket i 2015, og en gjennomgang av disse vil kunne si oss noe om hvordan nøkkelpunkter i overgangen fra Kvoteordningen til nye ordninger har blitt behandlet.

    3.4.1 Studentmobilitet

    «Komiteen forutsetter derfor at studentmobilitet må være et vesentlig aspekt ved de nye programmene, og at omleggingen helst bør innebære at minst like mange studenter fra utviklingsland får mulighet til å studere i Norge i fremtiden.»

    En gjennomgang av de nye ordningene viser at spørsmålet om mobilitet er sentralt i målstrukturene. I UTFORSK er «økt mobilitet av studenter, inkludert praksismobilitet» ett av fire delmål som skal bidra til hovedmålet om langsiktig samarbeid mellom norske institusjoner og institusjonene i samarbeidslandene. På samme måte er «mobilitet av studenter og forskere, samt strukturer som støtter dette» ett av sju delmål for INTPART. I NORPART utgjør studentmobilitet to av fire delmål; her ønsker man både å oppnå økt mobilitet av studenter fra utviklingsland til Norge, og fra Norge til utviklingsland. Studentmobilitet gjennom faglig samarbeid er et kjerneelement i programmet, og omfattende mobilitet av studenter fra utviklingsland til Norge er en forutsetning for at prosjekter skal kunne støttes.

    For UTFORSK, som også har eksistert som en pilotordning, har vi dessuten en prosjektgjennomgang å støtte oss på. Denne konkluderer med at ordningens måloppnåelse når det gjelder studentmobilitet i pilotperioden er «svært god». Statistikken domineres av studentmobilitet mellom Norge og Kina. I de aktive prosjektene i inneværende periode er det planlagt tilsammen 387 tilreisende studenter for opphold på mer enn 3 måneder. Den partnerskapsmodellen som er brukt i disse nye ordningene har et fokus på gjensidighet som i UTFORSK-programmet har lagt til rette for felles utlysninger av prosjektmidler med og Brasil. Dette bidrar til bedre finansiering av blant annet studentutveksling enn det som ville ha vært mulig med bare norsk midler. Denne samarbeidsmodellen har også blitt brukt til å invitere søsterorganisasjoner i India og Kina til fellesfinansiering av prosjektstøtte.

    I de prosjektene som har fått støtte gjennom NORPART i inneværende periode er det planlagt tilsammen 581 tilreisende master- og ph.d.-studenter til norske institusjoner for opphold på mer enn 3 måneder. Dette vil i seg selv tilsvare noen færre studenter fra utviklingsland per krone enn det som kom til Norge gjennom Kvoteordningen. Dessuten er det slik at ettersom disse studentene kommer på kortere opphold enn det studentene gjorde gjennom Kvoteordningen vil det til enhver tid være vesentlig færre internasjonale studenter fra utviklingsland i Norge med NORPART-finansiering enn det som var tilfellet gjennom Kvoteordningen.

    Samtidig er det avgjørende å ta høyde for at i NORPART sidestilles mobilitetsmålene med målsetninger knyttet til undervisnings- og forskningskvalitet. Dette fokuset på institusjonelt samarbeid og kvalitetsutvikling er langt større enn det det var i Kvoteordningen. Et grunnleggende dilemma i utviklingen av NORPART har derfor vært forholdet mellom det å utvikle et bredt anlagt partnerskapsprogram og ønsket om å opprettholde en tilsvarende mengde av studentmobilitet.

    SIU er inne på denne problemstillingen i brev til KD i februar 2016 hvor man omtaler tilbakemeldingene fra UH-institusjonene på utkast til første utlysning i NORPART: «Tilbakemeldingene styrker dessuten SIUs vurdering av mulige konsekvenser av høye kvantitative krav til studentmobilitet. Slike krav kan føre til at institusjonene må prioritere å rekruttere mange studenter til Norge framfor andre aktiviteter som kan bidra til høy kvalitet i partnerskapene.» SIU understreker videre at det vil være mulig å oppnå like mange innkommende studenter som i Kvoteordningen, men at dette vil kunne kreve ytterligere finansiering utover det det ligger an til per i dag.

    I denne sammenheng er det også viktig å påpeke at NORPART er fundamentalt forskjellig fra Kvoteordningen på flere områder – det gjelder både vektlegging av institusjonelt samarbeid og fokus på gjensidighet og dermed mobilitet i begge retninger. Vi snakker altså om en ordning som finansierer mobilitet av både studenter og ulike grupper av ansatte begge veier. I tillegg til den planlagte mobiliteten til Norge er det planlagt at 163 norske studenter reiser den andre veien på opphold over 3 måneder.15  Utover dette er det også planlagt omfattende mobilitet av vitenskapelig og administrativt ansatte, uten at man har eksakte tall på dette.

    En tilleggsverdi med NORPART-modellen er at ikke bare de mobile studentene skal nyte godt av kvalitetshevingen på undervisningen, men at dette er noe som også skal komme andre studenter ved institusjonene til gode og gi varige effekter på utdanningskvaliteten. På den måten sikter man gjennom NORPART mot større ringvirkninger enn det man oppnådde i Kvoteordningen. En direkte sammenligning av antallet mobile studenter i de to ordningene er derfor misvisende for hva som vil kunne oppnås med NORPART.

    Et tydelig, tellbart eksempel på dette er arbeidet med planlegging av nye kurs og studieprogrammer. Prosjektene i første tildelingsrunde har planlagt å utvikle 43 nye kurs og 6 nye studieprogrammer, de fleste på masternivå.

    3.4.2 Hel grad

    «Komiteen forutsetter videre at regjeringen vil legge til rette for at det er mulig å fullføre en hel grad i Norge.»

    Dette spørsmålet var sentralt i diskusjonene om utviklingen av NORPART, og muligheten for å avlegge hel grad i Norge ble etterspurt av flere institusjoner i tilbakemeldingene til SIU på utkast til første utlysning. SIUs løsning ble å åpne for at det gis støtte til å avlegge graden i Norge som et unntak i de tilfellene hvor samarbeidsinstitusjonen ikke tilbyr et akkreditert studieprogram på det aktuelle nivået. Årsaken til at SIU ønsket å være restriktive på dette feltet er at man ser at det vil kunne binde opp store midler på få studenter, og at det derfor kan gå vesentlig utover ordningens måloppnåelse som sådan. I tillegg ligger det i partnerskapsmodellen et ønske om gjensidige partnerskap, og det at studentene bringes til Norge for å avlegge hel grad her kan sies å underminere denne gjensidigheten.

    I den første tildelingsrunden var det tre av prosjektene som planla å la noen av de involverte internasjonale studentene få sin grad fra den norske institusjonen. I disse tilfellene er det også planer for å utvikle studieprogrammer ved samarbeidsinstitusjonen hvor studentene med grad fra Norge vil ha en rolle i å utvikle disse programmene ved sin hjemmeinstitusjon.

    3.4.3 Bistand til det globale sør

    «Komiteen viser også til at bistandsaspektet er sentralt i Kvoteordningen, og forutsetter at omleggingen ikke svekker satsingen på landene i sør til fordel for BRIKS-landene og Japan.»

    Kvoteordningen inkluderte både en lang rekke utviklingsland, BRIKS-landene og en rekke land i Øst-Europa. Utviklingen og avviklingen av Kvoteordningen førte til en omorganisering av norske virkemidler for å stimulere internasjonalt samarbeid og utvikling innen høyere utdanning. Støtte til samarbeid med utviklingsland er i dag organisert gjennom NORPART, BRIKS-landene dekkes av tiltak i Panorama-strategien.

    Kvoteordningen var finansiert over KDs og UDs budsjetter, og omfordelingen av disse midlene til nye ordninger har hatt til hensikt å ivareta fordelingen. De siste årene før Kvoteordningen ble avviklet var ca. 65 % av studentene i ordningen fra utviklingsland i sør. Fordelingen av midlene gjør at to tredjedeler av midlene som gjøres tilgjengelig etter avvikling av Kvoteordningen skal gå til NORPART, som dekker disse landene.

    Som vi har sett, er det en liten hake ved denne omfordelingen. Ettersom noe av midlene som er tenkt å skulle kanaliseres til NORPART er bundet opp til Kvoteordningen så lenge det fremdeles finnes studenter i ordningen, vil det ta flere år før NORPART blir fullfinansiert etter intensjonen. Dette har konsekvenser for hvilke forventninger man kan stille til NORPART i denne perioden. Ettersom dette er midler som går til å støtte studenter i Kvoteordningen er ikke dette i seg selv et argument for en svekkelse av satsningen på studenter fra sør.

    4 Studentmobilitet i tall

    Studenttall har vært et sentralt tema i den offentlige diskusjonen av avviklingen av Kvoteordningen helt fra behandlingen av statsbudsjettet i Stortinget i desember 2015. Vi vil nå se på disse tallene i lys av den konteksten som de ulike programmene utgjør.

    Helt innledningsvis må det understrekes at Kvoteordningen i 2015 bare utgjorde en begrenset del av det totale antallet internasjonale studenter i Norge. Det året var det i følge tall fra SSB 9904 internasjonale gradsstudenter i Norge, mens Dikus tall viser at det var 1026 kvotestudenter i Norge 1. januar samme år.

    Det er også verdt å merke seg at KUF-komiteen var opptatt av studenter fra utviklingsland. Kvoteordningen opererte som nevnt med to geografiske grupper, Sør og Øst. Utviklingsland er i denne sammenheng et upresist begrep, men gitt debatten om avviklingen av Kvoteordningen forøvrig er det grunn til å anta at komiteen viste til landene i Sør-gruppen.

    I tillegg er det viktig å understreke forskjellen på gradsmobilitet på den ene siden og utveksling, eller delstudier, på den andre. Mobiliteten i Kvoteordningen var helgradsmobilitet, som innebærer at studentene gjennomfører gradsstudiene ved norske institusjoner. De oppholder seg da normalt sett i Norge i to-tre år, for noen studenter også lenger. Mobiliteten i de nye ordningene er av kortere varighet. NORPART åpner for eksempel som hovedregel for mobilitet på 3-12 måneder for masterstudenter og 3-18 måneder for ph.d.-kandidater, men i begge disse tilfellene er det snakk om utveksling, der studentene i de aller fleste tilfellene avlegger graden ved sin hjemmeinstitusjon.

    Utveksling kan også være så mangt. Oppstartsrapporten fra den første utlysningsrunden av NORPART som viser hvor mye mobilitet som er planlagt i de prosjektene som har fått midler, skiller mellom kortvarig og langvarig utveksling, hvor grensen mellom de to kategoriene går ved tre måneder. I NORPART har det vært et viktig poeng å legge til rette for langvarige utvekslingsopphold, særlig for innreisende studenter. Derfor er også nesten all planlagt mobilitet til Norge langvarig (581 planlagte langvarige mobiliteter mot 55 planlagte kortvarige).

    Når det gjelder utgående mobilitet - studenter som reiser fra norske institusjoner til samarbeidsinstitusjoner hos prosjektpartnerne i NORPART-prosjektene - så har det ikke vært like strenge føringer til at utvekslingsoppholdet skal overstige 3 måneder. Her ser vi derfor at andelen kortvarige utvekslingsopphold er større enn de langvarige (163 planlagte langvarige utvekslingsopphold mot 222 planlagte kortvarige). Det er viktig å være klar over at denne kortvarige mobiliteten ikke vil vises i offisiell statistikk over studentmobilitet.

    Ettersom de ordningene som skal bidra til delstudiemobilitet foreløpig bare er i startfasen, gir det ikke mening å analysere disse tallene i denne sammenhengen. I det følgende fokuserer vi derfor på utviklingstendensene i helgradsmobiliteten.

    Tabellen viser antallet studenter som studerte ved norske institusjoner gjennom Kvoteordningen ved inngangen til årene 2010–2018. I et normalår i ordningens siste periode var det altså opp mot 1100 kvotestudenter i Norge samtidig. Høsten 2015 var det siste ordinære opptaket; tallene for 1. januar 2016 er derfor på nivå med de foregående årene. Året etter ser vi en markant nedgang i antallet studenter fordi det høsten 2016 (nesten) ikke ble tatt opp studenter gjennom ordningen. Etterhvert som studentene som har blitt tatt opp uteksamineres vil tallet synke mot null.

    Denne tabellen viser studenter fra andre land som studerer i Norge på registreringstidspunktet, som for denne statistikken er i høstsemesteret. I denne statistikken vil de første effektene av avviklingen av Kvoteordningen derfor kunne vises i 2016-kolonnen. 

    De lange linjene i denne statistikken er en økning på 20 % i antallet internasjonale gradsstudenter ved norske institusjoner i perioden fra 2010 til 2017. Denne utviklingen skjuler en kraftig økning i 2015 med en markant nedgang i 2016. Ved første øyekast vil det være naturlig å forklare nedgangen mellom 2015 og 2016 med avviklingen av Kvoteordningen. Som vi ser av tabell 1 ble antallet kvotestudenter ved norske UH-institusjoner redusert med drøye 450 fra 2015 til 2016. Samtidig ser vi at den totale nedgangen fra 2015 til 2016 er på nesten tusen studenter - dobbelt så mye som det som kan forklares med Kvoteordningen - så det må være andre faktorer som spiller inn på denne utviklingen. Det er også grunn til å merke seg at de lange linjene i utviklingen av disse mobilitetstallene - den kraftige økningen på 38 % i perioden fra 2010 til 2015 - ikke kan forklares av Kvoteordningen. Antallet studenter finansiert gjennom Kvoteordningen var mer eller mindre stabilt i hele denne perioden.

    Også antallet afrikanske og asiatiske studenter opplevde en kraftig økning fra 2010 til 2015, etterfulgt av en tydelig nedgang fra 2015 til 2017. De detaljerte tabellene i vedlegget gir oss mulighet til å se på dynamikkene for enkeltland, for å vurdere betydningen av avviklingen av Kvoteordningen. Noen store land i Kvoteordningen opplevde en nedgang som i stor grad sammenfaller med nedgangen i antall kvotestudenter. Etiopia var det største afrikanske landet i Kvoteordningen og opplevde en betydelig nedgang på 60 studenter, fra 235 studenter ved norske UH-institusjoner i 2015 til 175 i 2017. I samme periode ble det 89 færre etiopiske studenter på Kvoteordningen. Noe tilsvarende kan sies å ha skjedd med utviklingen i antallet zambiske studenter ved norske institusjoner, her ser tallet på zambiske gradsstudenter ved norske institusjoner ut til å være nesten identisk med tallet på zambiske studenter med støtte fra Kvoteordningen.

    Samtidig viser tall for andre land at nedgangen også må skyldes andre faktorer. Store land som Nigeria og Iran var marginale i Kvoteordningen, ingen av landene hadde på noe tidspunkt mer enn 5 studenter i Norge som var opptatt på disse kvotene. Likevel har de vært godt representert ved norske institusjoner: Antallet nigerianske gradsstudenter i Norge nådde sitt høyeste nivå i 2015, med 154 studenter, men dette tallet falt til 110 i 2017. Iran opplevde et toppår i 2011 med 408 gradsstudenter ved norske institusjoner, dette tallet har siden sunket gradvis til 243 i 2017. Filippinene er et tredje eksempel på det samme. Disse landenes nedgang i statistikken bidrar til det generelle bildet av nedgang i antallet gradsstudenter fra utviklingsland ved norske UH-institusjoner mellom 2015 og 2017, men har lite med avviklingen av Kvoteordningen å gjøre.

    Statistikken viser dessuten en markant nedgang i antallet gradsstudenter fra fire av fem BRIKS-land. Bare Brasil oppviser en økning i perioden 2015-2017. For de andre fire landene er nedgangen kraftig; norske institusjoner hadde i 2017 drøye 40 % færre russiske gradsstudenter enn i 2015. Også her er nedgangen klart kraftigere enn det nedgangen i antallet Kvotestudenter kan forklare.

    Ser vi på den relative fordeling mellom verdensdelene i den aktuelle perioden, så er det knapt noen endring å registrere. Afrikanske studenter utgjorde 12 % av de internasjonale gradsstudentene ved norske UH-institusjoner i 2010 og 2015, og 11 % i 2017. Asiatiske studenter utgjorde 33 % i 2010 og 2015, og 32 % i 2017. Også de andre verdensdelene holder seg innenfor endringer på én prosent i samme periode. Denne stabiliteten er bemerkelsesverdig, gitt den kraftige økningen på 20 % i hele den omtalte perioden. For en nærmere diskusjon av hva som påvirker tilstrømningen av internasjonale gradsstudenter til Norge, se SIU-rapporten Fleire eller betre?17

    5 Casestudier: Institusjonenes opplevelse av avviklingen

    Dette kapitlet er skrevet av ideas2evidence og basert på en caseundersøkelse av erfaringer med avviklingen av Kvoteordningen og overgangen til nye ordninger ved tre UH-institusjoner. Undersøkelsen er gjennomført på oppdrag fra Diku. Diku har bidratt med relevante registerdata, innspill til intervjuguider og utvalgskriterier. Alle vurderinger og konklusjoner i dette kapitlet er ideas2evidence sine egne. 

    Problemstillinger

    Formålet med caseundersøkelsen har vært å gå i dybden på tre institusjoner, for å få innsikt i hvilke erfaringer institusjonene har med avviklingen av Kvoteordningen og overgangen til nye ordninger. Sentrale overordnede problemstillinger for å belyse dette er:

    • Strategi: Hvilke strategiske satsninger for internasjonaliseringsarbeid har institusjonen? Hvordan bruker institusjonene studentmobilitet i ulike former og institusjonelt samarbeid for å internasjonalisere og heve kvaliteten på sine utdanningstilbud? Har de noen geografiske eller tematiske prioriteringer?
    • Avvikling av Kvoteordningen: Hva har avviklingen av Kvoteordningen betydd for institusjonene, og hvordan opplever institusjonen at avviklingen har påvirket internasjonaliseringsarbeidet? I hvilken grad og på hvilke måter har arbeidet gjennom Kvoteordningen blitt videreført, enten på egen hånd eller ved hjelp av andre ordninger?  
    • Virkemiddelapparatet: I hvilken grad bidrar det eksisterende virkemiddelapparatet til at institusjonene kan oppnå sine prioriteringer? 
    Metodisk tilnærming

    Datagrunnlaget i dette kapitlet er intervjuer med 16 informanter ved tre institusjoner. Basert på en hypotese om at de ulike nivåene ved UH-institusjoner kan ha ulike erfaringer med Kvoteordningen og avviklingen av denne, gjennomførte vi intervjuer på tre nivåer ved hver institusjon; én representant for institusjonsledelsen, leder for internasjonal seksjon e.l. og to til tre vitenskapelige ansatte. 

    Utvalg av institusjoner og fagmiljø ble gjennomført som en totrinnsmodell. Institusjonene (trinn 1) ble valgt ut basert på tre kriterier: 

    • Stort omfang av kvotestudenter: Alle de tre institusjonene skulle ha bred erfaring med Kvoteordningen, dvs. ha mottatt et stort antall kvotestudenter.
    • Variasjon i type institusjon: Både statlige høyskoler og universiteter skulle være representert.
    • Institusjonene skulle ha prosjekter innenfor UTFORSK eller NORPART: For å kunne intervjue både fagmiljøer som har erfaringer med de nye ordningene og fagmiljøer som ikke har det ved hver institusjon (trinn 2) måtte alle institusjonene ha mottatt prosjektmidler gjennom NORPART eller UTFORSK. 

    Basert på disse kriteriene ble Universitetet i Oslo (UiO), Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og Universitetet i Sørøst-Norge (USN) valgt ut som caseinstitusjoner. USN fikk universitetsstatus 3. mai 2018 og var derfor høyskole i perioden vi har utvalgsdata for. 

    Tabellen nedenfor viser utvalgsdata for de tre institusjonene: Antall kvoteplasser tildelt i 2014-15, antall NORPART-prosjekter tildelt i 2016 og antall UTFORSK-prosjekter tildelt fra 2016. UiO og NTNU var institusjonene som fikk tildelt flest kvoteplasser i 2014-15, mens de institusjonene som nå har gått sammen til USN tilsammen fikk tildelt flest plasser av de statlige høyskolene.  UiO, NTNU og USN er også blant institusjonene som har fått tildelt flest NORPART- og UTFORSK-prosjekter.

    Utvalgsprosessens trinn 2 var utvalg av to fagmiljø ved hver institusjon. Utvalget ble gjort basert på tre kriterier: 

    • Stort omfang av kvotestudenter: Alle fagmiljøene skulle ha bred erfaring med Kvoteordningen, det vil si ha mottatt et stort antall kvotestudenter.
    • Fagmiljøer med og uten prosjekt etter avvikling av Kvoteordningen: For å undersøke erfaringer både i fagmiljøer som etter avviklingen av Kvoteordningen har mottatt prosjektstøtte gjennom NORPART eller UTFORSK og i fagmiljøer som ikke har erfaring med disse partnerskapsprogrammene, skulle ett av de to fagmiljøene ved hver institusjon ha mottatt prosjektmidler gjennom en av disse ordningene, mens det andre fagmiljøet ikke skulle ha erfaring med disse partnerskapsprogrammene.
    • Variasjon i fagområde: Det var også ønskelig å oppnå variasjon i fagområde, med representasjon av både samfunnsvitenskapelige-/humanistiske fag, naturfag og teknologi og medisin. 

    Basert på disse kriteriene ble seks fagmiljøer valgt ut. Tre av fagmiljøene som ble valgt ut har ikke fått prosjektmidler gjennom NORPART eller UTFORSK. Gjennom intervjuer med disse tre fagmiljøene kom det frem at de heller ikke har søkt om prosjektmidler fra disse programmene. De tre fagmiljøene er følgende:

    Tre av fagmiljøene har mottatt prosjektfinansiering gjennom NORPART eller UTFORSK:

    I lesningen av dette kapitlet er det viktig å ha i mente at dette er en casestudie, hvor vi har gått i dybden på et begrenset utvalg institusjoner og fagmiljøer. Til sammen 26 institusjoner ble tildelt kvoteplasser i 2015-16.19 Erfaringene som dette kapitlet bygger på, er derfor ikke nødvendigvis representative for alle miljøer som har hatt kvotestudenter eller prosjektfinansiering. 

    5.1 De tre institusjonenes internasjonaliseringsstrategier

    Før vi går inn på erfaringene med avviklingen av Kvoteordningen skal vi kort se på hvilke strategier de tre institusjonene har for internasjonaliseringsarbeidet. Strategikartleggingen skal danne grunnlaget for å vurdere i hvilken grad de nye partnerskapsprogrammene er gode virkemidler for å nå institusjonenes målsetninger. 

    Internasjonaliseringsstrategiene til de tre institusjonene er nedfelt i strategidokumenter eller handlingsplaner. UiOs internasjonaliseringsstrategi er del av det overordnete strategidokumentet for universitetet, Strategi 2020, noe som understreker at internasjonalisering er en integrert del av universitetets overordnete strategi. USN har en egen internasjonaliseringsstrategi som gjelder for perioden 2017-2021. NTNU jobber med å ferdigstille ny strategi som skal vedtas i løpet av august 2018. Vi har derfor tatt utgangspunkt i intervju samt den tidligere handlingsplanen (for 2014-17).  

     

    "Alle de tre institusjonene har omfattende og ambisiøse strategier, der internasjonalisering forstås som et virkemiddel for økt kvalitet og relevans, og hvor internasjonalisering skal gjennomsyre alle sider ved institusjonenes virksomhet: 
    Internasjonalisering skal være en integrert del av alle sider av virksomheten ved HSN."

    USN, Internasjonalisering 2017-2021

     

    "Ambisjonen er at internasjonalisering integreres i all faglig aktivitet i alle NTNUs fagmiljøer; i alle studieprogram, i all forskningsaktivitet og i alle innovasjons- og nyskapingsperspektiv." 

    NTNU, Handlingsplan for internasjonalisering 2014-2017

     

    "Alle utdanningsprogrammer skal gis en internasjonal profil, og samarbeidet med utenlandske institusjoner skal økes for å gi større relevans og høyere kvalitet."

    UiO, Strategi 2020

    5.1.1 Utvalgte strategiske partnere

    Ved alle de tre institusjonene oppfordres fagmiljøene til å styrke samarbeid med utvalgte partnere, heller enn å stadig søke nye allianser. Ifølge prorektor ved UiO skal det internasjonale engasjementet økes gjennom økt deltakelse i selektive strategiske partnerskap. Ved NTNU skal alle enheter identifisere sine viktigste internasjonale partnere, og det skal utvikles planer for samarbeid med disse. Ved USN er satsing på utvalgte partnere en relativt ny eksplisitt strategi, som har blitt løftet frem etter fusjonen mellom de tre høyskolene, men som ifølge viserektor også delvis er en reaksjon på avviklingen av Kvoteordningen og opprettelsen av de nye partnerskapsordningene. Han opplever at det utdanningspolitisk er slike tette samarbeid som er «blitt melodien de siste årene». USN er generelt positiv til denne dreiningen mot tette partnerskap, og opplever at det gir resultater. 

     

    "Målsetningen vår er å ha dype og omfattende relasjoner med noen partnere. […] Jo flere kontaktpunkter vi har med én institusjon, jo større utbytte får både studenter og ansatte."

    Viserektor, USN

    5.1.2 Geografiske og tematiske prioriteringer

    Ledelsen ved alle de tre institusjonene er opptatt av å være forsiktig med å geografisk begrense området for samarbeid. Ifølge prorektor for utdanning ved NTNU har universitetet en slik bredde i utdanningstilbudet at det blir vanskelig å ha et spesifikt geografisk fokus. Ved NTNU og USN understreker ledelsen at man bør tenke nøye gjennom geografiske prioriteringer for samarbeid, fordi de implisitt innebærer avgrensinger. Prorektor ved UiO fremhever at «universitetssektoren er global på sitt beste» og at det å lage grenser og begrensninger i akademisk virksomhet kan ha utilsiktede konsekvenser. Viserektor ved USN understreker at signalene fra politikerne om hvilke land man bør ha kontakt med er skiftende, og at der institusjonen får til gode relasjoner prøver de å opprettholde disse uavhengig av hvilke styringssignaler som kommer.

    Alle de tre institusjonene har likevel prioriterte områder. EU er prioritert for både utdannings- og forskningssamarbeid ved alle institusjonene. USN understreker at de er forpliktet av Panoramastrategien, og jobber med å videreutvikle samarbeid med enkelte BRIKS-land. Ved UiO, utover samarbeidet med EU, legger prorektor vekt på at det er en prioritering å utvikle samarbeid med institusjoner i lavinntektsland. 

     

    "Samarbeidet med prioriterte land i andre verdensdeler skal styrkes, også med utvalgte institusjoner i sør."

    UiO, Strategi 2020 

    5.1.3 Studentmobilitet

    Studentmobilitet er en viktig del av strategien for internasjonalisering ved alle de tre institusjonene, men det varierer mellom dem i hvilken grad de legger vekt på innreisende studenter. Ved både USN, UiO og NTNU fremhever lederne at det er en prioritering å øke den utgående mobiliteten av studenter. 

    UiO har flere inn- enn utreisende studenter, og har derfor satt i gang toårs-prosjektet «Flere studenter på utveksling» for å bygge ned hindringer for studentmobilitet. Blant de konkrete planene for å øke studentutvekslingen er blant annet å integrere «opt-out» utveksling i flere studieprogrammer. Det vil si at man legger inn obligatoriske opphold i utdanningen, slik at normalen blir at studentene må reise ut, mens de som ikke ønsker det, aktivt må melde seg av. 

    Også ved NTNU og USN er det et mål å oppnå balanse i andel innreisende og utreisende studenter, som innebærer at institusjonene må lykkes med å få flere norske studenter til å reise på utveksling. Viserektor ved USN understreker at gode utvekslingsavtaler ikke bare bidrar til kvalitetsheving og utvikling for de individuelle studentene som drar på utveksling, men at det også kan tiltrekke studenter:

     

    "Vi mener at studentmobilitet gir en ekstra kvalitetsdimensjon, både en faglig dimensjon, og en gevinst ved å være i utlandet og klare seg der et år. At vi har gode utvekslingsavtaler kan også gjøre det mer attraktivt for noen studenter å søke seg til oss."       

    Viserektor, USN

    Det er imidlertid større variasjon mellom institusjonene når det gjelder strategier for rekruttering av innreisende studenter. USN opplever å ha relativt god rekruttering av innreisende studenter, og har derfor ingen egen strategi for å øke rekrutteringen. NTNU har to klare målsetninger for studentmobilitet. Den ene er som nevnt å øke utgående mobilitet, mens det andre målet er å øke tilstrømningen av utenlandske helgradsstudenter på masternivå. NTNU har mange internasjonale masterprogrammer, og ønsker å øke den internasjonale rekrutteringen til disse. I konkurransen med andre universiteter ser de at de må jobbe med å profilere seg og øke konkurranseevnen for å lykkes med dette. Foreløpig har de ingen bestemt geografisk retning på hvilke studenter de ønsker å tiltrekke seg.

    UiO er eksplisitt på at selv om de mener både innreisende utvekslingsstudenter og helgradsstudenter er viktige for institusjonen, har de ingen egen målsetning eller strategi for å øke antall innreisende studenter. Det er viktigere at studentene som kommer er flinke, enn at de blir flere. Ledelsen argumenterer for at det er en dårlig økonomisk løsning at hver enkeltinstitusjon skal profilere seg selv, og ønsker å styrke det nasjonale samarbeidet for å promotere Norge som studieland og tiltrekke seg de beste studentene.20 

    5.2 Erfaringer med avviklingen av Kvoteordningen for institusjonene

    De tre institusjonene har en rekke erfaringer med avviklingen av Kvoteordningen. Mens noen av erfaringene blir trukket fram av enkelte aktørgrupper, gjelder andre på tvers av nivåene ved institusjonene. I det følgende presenterer vi de erfaringene institusjonene trekker frem som mest sentrale.

    5.2.1 Demografisk dreining blant internasjonale studenter

    Den erfaringen som kommer til uttrykk i flest av intervjuene er at avviklingen av ordningen har ført til demografiske endringer i den internasjonale studentmassen. Informantene legger først og fremst vekt på endringer i gruppen av innkommende helgradsstudenter. Institusjonsledelsen ved både NTNU og UiO forteller at de har opplevd et fall i antall helgradsstudenter fra lav- og mellominntektsland etter avviklingen. Ved UiO har flere av fakultetene rapportert til ledelsen om at antallet afrikanske søkere har blitt drastisk redusert, og ved NTNU opplever leder for internasjonal seksjon at strømmen av helgradsstudenter fra enkelte land har stoppet nesten helt opp. Plassene som tidligere ble besatt av kvotestudenter blir i dag besatt av norske studenter, studenter fra Europa og andre som kan finansiere egne studier, og i noen tilfeller er de ikke besatt. Både på institusjonsnivå og på fagmiljønivå forteller informantene at det nå er studenter med større økonomiske ressurser som kommer eller som får en grad finansiert av sin arbeidsplass, og at de ikke lenger kan rekruttere de gode hodene som ikke har finansiering.

     

    "Fakultetene melder at pengene rår i større grad, og at vi nå får studenter fra velstående familier. Det viktigste er jo å få de beste studentene, ikke bare de som kan betale."

    Prorektor, UiO

    Informantene peker på at dette har konsekvenser både for de individuelle studentene, for fagmiljøene, institusjonene og det globale nivå. Prorektor ved UiO fremhever at avviklingen av Kvoteordningen er i strid med forpliktelsene i FNs bærekraftagenda mål 4b, om å oppnå en vesentlig økning på verdensbasis i antall stipender som er tilgjengelige for studenter fra utviklingsland innen 2020. 

    Ut fra intervjuene får vi inntrykk av at nedgangen i tilstrømningen av helgradsstudenter fra kvotelandene særlig oppleves på fagmiljønivå, blant annet når det gjelder rekruttering. For en del studieprogrammer har bortfallet av ordningen ført til mer usikkerhet og mindre kontinuitet og langsiktighet i rekrutteringen. Flere informanter viser til sviktende rekrutteringsgrunnlag ved enkelte studieprogrammer som en følge av avviklingen av ordningen. For flere studieprogrammer var ordningen viktig for kontinuitet og stabilitet i søkertallene, og enkelte av disse har opplevd en kraftig reduksjon i studentmassen. Noen studieprogrammer har også blitt lagt ned på grunn av lave søkertall. Et nylig eksempel er Master of Philosophy in Development studies ved NTNU. En faglig ansatt ved USN opplever dessuten at en økning i free movers, det vil si studenter som kommer på egen hånd, gir en mer tilfeldig og varierende kvalitet på studentene. 

    5.2.2 Opplever tap av strategisk virkemiddel

    5.2.2.1 Institusjonsnivå

    En av hovedkonklusjonene i DAMVAD sin evaluering av Kvoteordningen (2014) var at norske universiteter og høyskoler ikke benyttet Kvoteordningen strategisk på ledernivå for å styrke eller justere sine internasjonaliseringsstrategier, og at ordningen stort sett ble drevet av engasjerte enkeltpersoner på instituttnivå. Ettersom ordningen jamfør St.meld. nr. 14 (2008-2009) Internasjonalisering av utdanning nettopp var ment å skulle bidra til å styrke institusjonenes strategiske internasjonaliseringsarbeid, var konklusjonen lav måloppnåelse på dette punktet.21 

    Til tross for denne konklusjonen oppga institusjonsledelsen ved alle de tre institusjonene at de har brukt ordningen strategisk i det overordnete internasjonaliseringsarbeidet ved institusjonene. De la særlig vekt på at ordningen ble brukt til å utvikle internasjonale masterprogrammer. 

     

    "Kvoteordningen var veldig viktig for utviklingen av engelske masterprogrammer. Det ga kraft og volum til utviklingen. Videre har Kvoteordningen støttet opp om strategisk samarbeid og ført til internasjonalisering av undervisningen på UiO."

    Prorektor, UiO

    Utvikling av internasjonale mastergrader ble også trukket frem som en viktig internasjonaliseringseffekt av DAMVAD, men ifølge evalueringen var denne utviklingen mest markant i en tidlig fase av ordningen, og internasjonaliseringseffektene av de nye studieprogrammene var begrenset og avtok over tid. 

    Av de tre institusjonene vi har intervjuet, ser det ut til at USN, og tidligere Høgskolen i Telemark, var den institusjonen hvor ledelsen gikk mest aktivt inn og fordelte kvoteplasser ut fra et strategisk hensyn om hvilke institusjoner man ønsket å utvikle partnerskap med. Her var det tett kommunikasjon mellom internasjonal seksjon, som administrerte ordningen, og viserektor om hvordan man best kunne bruke Kvoteordningen. Institusjonsledelsen ved NTNU og UiO opplevde imidlertid også at Kvoteordningen var et viktig strategisk virkemiddel for dem, utover utvikling av internasjonale studieprogrammer. Prorektor ved UiO forteller at Kvoteordningen har støttet opp om strategiske samarbeid, ført til internasjonalisering av undervisningen, og i noen situasjoner ført til økt forskningssamarbeid, særlig med institusjoner i sør. Ifølge prorektoren gir de nye partnerskapsprogrammene færre muligheter for samarbeid og mindre geografisk spredning enn Kvoteordningen gjorde.

    Ved UiO og NTNU, som er betydelig større institusjoner enn den tidligere Høgskolen i Telemark, har vi inntrykk av at ledelsen ikke har styrt fordelingen av kvoteplasser like strategisk som USN. Dette henger trolig sammen med institusjonenes strategier nevnt over, hvor ledelsen er forsiktige med å legge avgrensninger og prioriteringer på hvilke land og institusjoner fagmiljøene skal samarbeide med. Det kan også skyldes at det strategiske arbeidet ved de store utdanningsinstitusjonene i stor grad er en nedenfra- og opp prosess, hvor fagmiljøenes initiativer spiller en viktig rolle. 

    Ledelsen ved UiO og leder for internasjonal seksjon ved NTNU ga imidlertid uttrykk for at de i dag savner et virkemiddel som Kvoteordningen, og det er stort potensiale for å bruke en slik ordning strategisk. Ledelsen ved UiO ønsker større fleksibilitet i virkemidlene, og mener at dersom de kunne kombinert Kvoteordningen med NORPART og UTFORSK-programmene ville det gitt den fleksibiliteten som universitetet ønsker for å kunne gjøre en god jobb flest mulig steder til enhver tid.

    5.2.2.2 Fagmiljønivå

    Om det strategiske potensialet i Kvoteordningen ikke ble utnyttet til det fulle på institusjonsnivå, ga intervjuene med de seks fagmiljøene en rekke gode eksempler på strategisk bruk av ordningen på fagmiljønivå. Flere har bygget institusjonelle partnerskap gjennom ordningen i kombinasjon med flere andre virkemidler, og opplever at de nå ikke lenger kan velge strategisk hvilke land og institusjoner de skal motta internasjonale helgradsstudenter fra, ettersom studentene nå må ha egenfinansiering.

    Dette er for eksempel tilfellet ved studieprogrammet Hydropower Development ved NTNU:

     

    "Den strategiske vurderingen av hvilke land som skulle velges ble gjort i forhold til Norad sine program og NTNU sine strategier. Vi hadde fokus på Tanzania, Etiopia og Øst-Afrika." 

    Vitenskapelig ansatt, Hydropower Development, NTNU

    Her brukte de Kvoteordningen til å rekruttere flinke studenter til master- og ph.d.-grad i Norge, som etter fullført grad i Norge dro tilbake til hjemlandene og bidro inn i prosjekter som studieprogrammet hadde i blant annet Tanzania og Nepal. Etter at Kvoteordningen falt bort, opplever de at slik strategisk rekruttering ikke lenger har vært mulig. For å kunne utvikle prosjektene de hadde i Tanzania og Nepal måtte de først rekruttere studenter fra disse to landene til master- og ph.d.- grader på studieprogrammet ved NTNU, som deretter kunne reise tilbake og være kvalifisert til å bygge opp tilsvarende studieprogrammer og drive undervisning i hjemlandene. Da Kvoteordningen ble avviklet, opplevde de som drev studieprogrammet å miste synergieffektene av å kunne kombinere prosjekter med strategisk rekruttering gjennom Kvoteordningen. 

    Flere av de andre fagmiljøene har også benyttet seg strategisk av Kvoteordningen og opplever tap av institusjonelle samarbeid med bortfallet av ordningen. Det gjelder blant annet ved studieprogrammet International Community Health ved UiO. Også de valgte strategisk ut kvotestudenter fra institusjoner de hadde et institusjonelt samarbeid med. Det medisinske fakultetet har mottatt prosjektfinansiering gjennom NORPART, og har nå samarbeid med to institusjoner i Etiopia. Informanten ved fakultetet opplever å ha et mer institusjonsstyrt og strategisk samarbeid med de to institusjonene enn de hadde før NORPART-samarbeidet. Samtidig opplyser en informant ved studieprogrammet International Community Health at avviklingen av Kvoteordningen innebærer at samarbeid med institusjoner i en rekke andre land har stoppet opp.

     

    "Det er synd at samarbeidet ble avsluttet med mange institusjoner hvor dette hadde kommet langt; Gambia, Tanzania, Burkina Faso og Malawi spesielt. Det ble slutt på alt samarbeid med institusjonene som vi mottok kvotestudenter fra."  

    Vitenskapelig ansatt, International Community Health, UiO

    Prorektor ved UiO legger også vekt på hvordan Kvoteordningen ble benyttet strategisk til å rekruttere studenter og bidro til økt forskningssamarbeid gjennom innovasjonsprosjektet HISP (Health Information Systems Programme) ved Institutt for Informatikk. HISP er verdens største e-helsesystem, og Kvoteordningen ble brukt til å rekruttere studenter på ph.d.-nivå, som senere dro hjem og bidro til utviklingen av e-helsenettverket i hjemlandet. Systemet har endret hvordan man samler inn og bruker helsedata og bidrar til at helsepersonell kan samarbeide på tvers og raskt følge opp utvikling av epidemier osv. Ifølge informanten fra instituttet var Kvoteordningen avgjørende for å lykkes med prosjektet. Viktige grunner til det har vært at prosjektet selv kunne velge ut talentene de ønsket, at kvotestudentene har vært knyttet opp til et stort prosjekt, og at doktorandene fra UiO kunne dra tilbake og bygge karriere ved universiteter og ministerier i hjemlandet.22

    HISP-prosjektet har mottatt NORPART-midler, og informanten fra Institutt for informatikk opplever at NORPART fungerer godt for å bygge relasjoner med institusjoner, men er mindre ideell for å rekruttere studenter. Gjennom NORPART er det partnerinstitusjonene som velger ut studentene og informanten har erfaringer med at dette har påvirket kvaliteten. Det er også en utfordring at det ofte er de sterkeste institusjonene man bygger samarbeid med, og at man da er prisgitt å finne talenter der, samtidig som de svakeste institusjonene ikke vil få kapasitetsbygging. Strategisk er det også mer ideelt for prosjektet å kunne rekruttere helgradsstudenter fra utviklingsland for å bygge kapasitet til å drive systemet i disse landene. 

    Funnene fra disse fagmiljøene indikerer at Kvoteordningen ofte ble brukt svært strategisk på fagmiljønivå. Vi har også inntrykk av at institusjonsledelsen brukte Kvoteordningen strategisk, samtidig som de var forsiktige med å avgrense hvilke land og institusjoner som skulle prioriteres.  

    5.2.3 Går glipp av faglige perspektiver ved studieprogram

    Blant informantene som var tilknyttet et studieprogram med mange kvotestudenter, var mange opptatt av kvotestudentenes faglige bidrag. Etter bortfallet av Kvoteordningen opplever disse programmene å ha mistet viktige faglige perspektiver. Institusjonsledelsen ved UiO opplyser at de har fått tilbakemelding om at fraværet av (særlig) afrikanske studenter endrer innholdet i og utbyttet av programmer med særlig global innretning og tematikk, som for eksempel internasjonal samfunnshelse, internasjonal utdanning og utviklingsgeografi.

    Ved studieprogrammet Public International Law ved UiO bidro for eksempel kvotestudentene med erfaringer og perspektiver i diskusjoner om menneskerettigheter, kvinners rettigheter og demokrati som løftet diskusjonene og engasjerte både norske og internasjonale studenter i stoffet. Informanten la også vekt på at kvotestudentene bidro med nye perspektiver fra sør som ikke er tilgjengelig gjennom fagboklitteraturen. Ved studieprogrammet ser de en tydelig endring etter bortfallet av Kvoteordningen:

     

    "Programmet er blitt veldig annerledes nå som vi ikke lenger har studenter fra sør. Nå har vi bare selvbetalende studenter fra Europa, det er mindre diversitet og mindre spennende diskusjoner."

    Vitenskapelig ansatt, Public International Law, UiO

    Dette går igjen på flere fag. En faglig ansatt fra fagfeltet miljøteknologi ved USN understreker at studenter med ulike perspektiver er særlig gunstig for enkelte fagdisipliner.

     

    "Det er særdeles gunstig med et internasjonalt miljø ved miljøteknologi, fordi utfordringer er ulike i ulike land men også felles, og det å forstå begge deler er viktig i utdanningen. Kultur har også noe å si for teknologiske valg."

    Vitenskapelig ansatt, Miljøteknologi, USN

    5.2.4 Opplever redusert mulighet for kapasitetsbygging

    En av hovedkonklusjonene fra evalueringen av Kvoteordningen var at ordningen har «betydelige utviklingseffekter» (DAMVAD, 2014), i tråd med en av hovedmålsettingene for programmet. Dette var særlig effekter i form av læringsutbytte: over 4545 studenter hadde i 2014 fullført minst én grad under ordningen. De fant også at en høy andel av studentene vender tilbake til hjemlandet etter fullførte studier, og at de har vært i stand til å få bedre jobber og gjøre det bedre i den jobben de har, som følge av graden de tok i Norge. Våre informanter fra fagmiljøene forteller også om hvordan studenter som har tatt mastergrad eller doktorgrad hos dem, har returnert til hjemlandet sitt og bidratt til kapasitetsbygging i offentlige institusjoner som utdanningsinstitusjoner og helsevesen, og i det private næringsliv. 

    Noen eksempler: Ved studieprogrammet Hydropower Development forteller en vitenskapelig ansatt at de utdannet studenter som senere ble professorer og var med på å utvikle tilsvarende studieprogram ved universitetet i Dar-es-Salaam; ved International Public Law ved UiO har flere studenter dratt tilbake og blitt professorer i for eksempel folkerett i Afrika, og ved International Community Health ved UiO har mange gått til høye stillinger i hjemlandet, og en alumnus herfra har blitt helseminister. 

    For de fagmiljøene vi intervjuet som ikke har fått NORPART- eller UTFORSK-prosjekt, betyr avviklingen av Kvoteordningen tap av mulighet til å drive kapasitetsbygging, både av enkeltstudenter gjennom utdanning, og – i neste omgang ¬– av studieprogrammer, helsevesen, demokrati, menneskerettigheter mm. i landene studentene reiser tilbake til.

     

    "For oss handler studentmobilitet om å bygge demokratier gjennom å bygge opp studenter. […] Flere av studentene dro tilbake til hjemlandet, tok doktorgrad og ble professorer i folkerett i Afrika. Norge bidro derfor til fred, demokrati og menneskerettigheter."

    Vitenskapelig ansatt, Public International Law, UiO

    Flere av fagmiljøene vi intervjuet rapporterte om at tapet av kvotestudenter har gitt en følelse av at noe av hensikten med studieprogrammet er borte. Dette igjen påvirker både fagmiljøet og studentenes engasjement.

     

    "Kvoteordningen gjorde at vi hadde en «purpose» med programmet. […] Vi er interessert i studentmobilitet fra sør fordi vi gjennom utdanningssamarbeid med sør kan fremme menneskerettigheter, kvinners rettigheter, og demokrati. Hvis vi baserer studentmobilitet på det forskningssamarbeidet vi har nå, så får vi ikke den samme «impact», fordi vi kun har partnerskap med europeiske og amerikanske land."

    Vitenskapelig ansatt, Public International Law, UiO

    Også fagmiljøer som har mottatt prosjekter gjennom NORPART eller UTFORSK, opplever at mulighetene for kapasitetsbygging er blitt redusert etter bortfallet av Kvoteordningen fordi delstudiemobilitet ikke gir samme mulighet for kapasitetsbygging som helgradsmobilitet. Det gjelder for eksempel ved HISP-prosjektet ved UiO hvor 34 studenter så langt har tatt ph.d.-graden gjennom Kvoteordningen, og ytterligere sju vil være ferdige i løpet av året. Gjennom NORPART-prosjektet mottar HISP nå færre studenter, fra kun to land, og de oppholder seg i Norge i kun tre måneder. Prosjektleder opplever at dette gir prosjektet et mye mer begrenset handlingsrom når det gjelder kapasitetsbygging enn de hadde med Kvoteordningen.

    5.3 Har internasjonaliseringsarbeidet blitt videreført?

    Et viktig undersøkelsesspørsmål for denne casestudien har vært om institusjonene og fagmiljøene har klart å videreføre internasjonaliseringsarbeidet fra Kvoteordningen, enten gjennom de nye partnerskapsprogrammene som kom i kjølvannet av bortfallet av ordningen, eller uavhengig av disse. Vi har også innhentet informantenes synspunkter på og erfaringer med de nye ordningene sammenlignet med Kvoteordningen. 

    5.3.1 Fagmiljønivå

    I utvalget vårt har vi informanter fra seks fagmiljøer som alle har mottatt et relativt høyt antall kvotestudenter de siste fem årene av Kvoteordningen. Tre av dem har fått støtte til prosjekt gjennom partnerskapsprogrammene NORPART (2) og UTFORSK (1), mens tre av dem ikke har mottatt prosjektstøtte. I det følgende ser vi nærmere på disse to gruppene hver for seg, og om prosjektstøtte har bidratt til eller vært nødvendig for å videreføre internasjonaliseringsarbeidet.

    5.3.1.1 Fagmiljø med NORPART- eller UTFORSK-prosjekt

    Felles for de tre fagmiljøene som har fått støtte gjennom NORPART eller UTFORSK, er at prosjektene de har fått midler til baserer seg på samarbeid som ble etablert gjennom Kvoteordningen. UTFORSK-prosjektet ved Miljøteknologi på USN, Carbon and nutrients recovery in waste/wastewater management processes, tar utgangspunkt i samarbeid med institusjoner i Kina om kvotestudenter; NORPART-prosjektet ved historisk institutt ved UiO, Intercultural Historical studies, tar utgangspunkt i relasjoner etablert med institusjoner i Ghana gjennom Kvoteordningen, mens NORPART-prosjektet Excel Smart ved det medisinske fakultet videreutvikler samarbeid med etiopiske institusjoner som sendte studenter gjennom ordningen.

    Som vi har sett tidligere, brukte flere av fagmiljøene i denne studien Kvoteordningen strategisk til å utvikle samarbeid med relevante partnere. Kvoteordningen har lagt et viktig grunnlag for prosjektutvikling i disse tilfellene.

     

    "Vi brukte ordningen strategisk til å få universitetssamarbeid. Det har gitt oss et grunnlag for å søke nye prosjekter."

    Vitenskapelig ansatt, Miljøteknologi, USN

    Samtidig er informantene forsiktige med å kalle det videreføring, ettersom de opplever at innholdet i NORPART og UTFORSK – det vil si aktivitetene i programmet – skiller seg vesentlig fra aktivitetene i Kvoteordningen. Mens Kvoteordningen først og fremst var en ordning som handlet om å gi studenter fra en rekke land muligheten til å ta en hel grad i Norge, skal de institusjonelle partnerskapene utgjøre kjernen i de to partnerskapsprogrammene, og gjensidig utveksling av studenter inngår som én av flere aktiviteter. Informantene opplever altså programmene som såpass vesensforskjellige at uttrykket videreføring anses som lite treffende. 

     

    "Det har bidratt til at vi har etablert noen nye prosjekter, men vil ikke kalle det videreføring."

    Vitenskapelig ansatt, Miljøteknologi, USN

    Prosjektsamarbeidene er også geografisk mer avgrenset. De tre studieprogrammene mottok studenter fra en rekke land gjennom Kvoteordningen, men har kun samarbeid med institusjoner i ett land hver. En rekke samarbeid som ble vurdert som gode ble for eksempel avsluttet ved medisinsk fakultet ved UiO etter at kvotestudenter ikke lenger kunne delta på studieprogrammet International Community Health, ettersom fakultetets NORPART-prosjekt kun innebærer samarbeid med to institusjoner i Etiopia. 

    De tre fagmiljøene ser imidlertid et større potensial for å utvikle gode institusjonelle samarbeidsrelasjoner med partnerinstitusjoner gjennom partnerskapsprogrammene enn gjennom Kvoteordningen. 

    5.3.1.2 Fagmiljø uten prosjekt

    Selv om prosjektarbeidet ikke oppleves som en reell videreføring av internasjonaliseringsarbeidet fra Kvoteordningen blant de tre fagmiljøene som har fått slike prosjekter, er inntrykket et annet når vi sammenligner med de tre øvrige fagmiljøene som ikke har fått prosjekter.

    To av de tre fagmiljøene som ikke har fått prosjekter har ikke noen form for samarbeid med institusjoner de tidligere mottok kvotestudenter fra, mens samarbeidsrelasjonene til det tredje fagmiljøet har blitt videreført gjennom støtte fra Norad. Sistnevnte studieprogram er Hydropower Development ved NTNU som har fått støtte til å rekruttere ti helgradsstudenter fra utviklingsland gjennom Norads Ren energi-initiativ, som jobber med å øke tilgangen til ren energi i utviklingsland.23 Informanten ved studieprogrammet opplyser at de etter avviklingen av Kvoteordningen hadde inntrykk av at det var ikke noen nye programmer de kunne søke på, og valgte derfor å rekruttere studenter med egenfinansiering fra Pakistan, Nepal og India.

    Studieprogrammet Tradisjonskunst ved USN mottok kvotestudenter fra Ukraina, men avsluttet samarbeidet med institusjonene i landet etter Kvoteordningen falt bort. På spørsmål om hvorfor arbeidet ikke ble videreført, og hvorfor de ikke har søkt om prosjektmidler, svarte informanten at det handler om kapasitet ved instituttet. Det er et lite studieprogram, og det var kun informanten som jobbet med internasjonalisering.

    På studieprogrammet Public International Law ble det ifølge informanten «slutt på alt samarbeid med institusjonene som vi mottok kvotestudenter fra». Årsaken til at de ikke har søkt prosjektmidler gjennom et av de nye partnerskapsprogrammene er ifølge informanten at de ikke opplever programmene som relevante. Programmet ønsker først og fremst helgradsstudenter. I dag mottar de helgradsstudenter gjennom «Students at Risk»-programmet, og dette opplever de som relevant og i tråd med det de ønsker å oppnå. Det kan imidlertid også se ut som om mangel på kjennskap til NORPART er noe av årsaken til at fagmiljøet ikke har søkt prosjektmidler herfra. Informanten forteller at de ikke oppfattet at programmene støtter utveksling av studenter fra sør.  

    5.3.2 Institusjonsnivå

    På institusjonsnivå har NTNU, UiO og USN noe ulike erfaringer med videreføring av internasjonaliseringsarbeidet etter endt Kvoteordning. Ifølge viserektor ved USN har samarbeidet blitt videreført med mange partnere de samarbeidet med før. Informanten viser til at de har fått tilslag på mange prosjektsøknader, og har kunnet fortsette samarbeid med utvalgte partnere gjennom disse prosjektene. Ett av unntakene er det tidligere nevnte samarbeidet som Tradisjonskunst har hatt med Ukraina, som nå er avviklet. 

    NTNU og UiO var de to institusjonene som mottok flest studenter gjennom Kvoteordningen. Sammenlignet med hvor mange miljøer som mottok kvotestudenter, er det færre fagmiljøer som deltar i partnerskapsprogrammene på tvers av de to universitetene. Samtidig melder UiO at det har vært stor interesse for å søke prosjekter, særlig gjennom INTPART der UiO har 20 av 65 prosjekter nasjonalt. Også USN og NTNU er aktive søkere på de nye partnerskapsprogrammene. Sammen med UiB og NMBU er NTNU den institusjonen som har sendt inn flest NORPART søknader (totalt 29 fra NTNU i de to siste søknadsrundene). 

    5.4 Erfaringer med de nye partnerskapsprogrammene

    I denne delen ser vi nærmere på de tre institusjonenes erfaringer med de nye partnerskapsprogrammene versus Kvoteordningen, med særlig blikk på sammenligning av opplevd utbytte. 

    5.4.1 Legger bedre til rette for strategiske og gjensidige institusjonelle samarbeid

    Flere av informantene opplever at partnerskapsprogrammene er bedre egnet til å utvikle gode og gjensidige samarbeid med partnerinstitusjoner. Særlig institusjonsledelsen ved USN er positiv til dreiningen mot mer gjensidige samarbeid. Viserektor opplyser om at avviklingen av Kvoteordningen har tvunget dem til å jobbe mer strategisk med enkeltpartnere, og at det gir en gevinst både for USN og for partnerinstitusjonen og et bedre grunnlag for framtidig samarbeid. Han mener at partnerskapsprogrammene er mer likeverdige og mindre paternalistiske, og at partnerinstitusjonene har mer insentiv til å gå aktivt inn i samarbeidene fordi de får noe tilbake, de «mister» ikke bare studenter. Også leder for internasjonal seksjon ved UiO opplever at partnerskapsprogrammene bidrar til tettere samarbeid og til en bedre kobling mellom forskning og utdanning. 
    Flere trekker frem at flere aktiviteter og toveis studentmobilitet bidrar til et tettere samarbeid mellom institusjonene i partnerskapet. Partnerne må tenke mer langsiktig og tenke gevinst for begge parter, noe som bidrar til den likeverdige relasjonen. 
    Selv om ledelsen ved UiO og NTNU er noe mer avmålte i sin vurdering av verdien av partnerskapsprogrammene sett opp mot Kvoteordningen, er programmenes vektlegging av utvalgte partnerskap i tråd med institusjonenes strategier for internasjonalisering. 

    5.4.2 Enveis helgradsmobilitet vs. toveis studentutveksling

    Alle de tre institusjonene har som mål å øke den utgående studentmobiliteten, noe utveksling gjennom partnerskapsprogrammene kan bidra til. Synet på om dreiningen mot gjensidig utveksling er positiv eller ikke, er imidlertid delt. Både ved NTNU og USN ser institusjonsledelsen fordeler med dreiningen fra helgradsmobilitet til gjensidig studentutveksling. Viserektor ved USN oppfatter at gjensidig studentutveksling motiverer partnerinstitusjonene til et aktivt samarbeid.

     

    "Jeg mener det er en fordel å fokusere på delstudier i stedet for gradsmobilitet. Fordelen er at studentene ikke vil forsvinne fra hjemmeinstitusjonen, men komme tilbake og ta med kunnskap fra oss. Partnerinstitusjonene får dermed en større gevinst ved å sende studenter til oss fordi de vet at studentene kommer tilbake. Det motiverer til langsiktige relasjoner."

    Viserektor, USN 

    Ved NTNU mener prorektor at partnerskapsprogrammene har større potensiale for kapasitetsbygging enn Kvoteordningen, hvor noen av studentene ikke reiste tilbake til hjemlandet.

     

    "For å bygge kapasitet er nok dreiningen mot delstudier en mer robust ordning." 

    Prorektor, NTNU

    Institusjonsledelsen ved UiO og flere av fagmiljøene ved UiO og USN er mest opptatt av at det å få studenter på utveksling er noe helt annet enn helgradsmobilitet, og at både mottakerinstitusjonen, studenten selv og senderinstitusjonen går glipp av noe når helgradsmobilitet faller vekk. Prorektor og fagmiljøene ved UiO samt fagmiljøene ved USN er særlig opptatt av at lengden på oppholdet til de innkommende studentene har noe å si for deres videre involvering med fagmiljøene på vertsinstitusjonen. Jo lengre opphold, jo sterkere bånd knytter de til fagmiljøet. Dette opplever de bidrar til studieopphold av god kvalitet og et tettere samarbeid i etterkant av oppholdet. En vitenskapelig ansatt ved Miljøteknologi ved USN, uttrykker det slik:

     

    "Helgradsstudentene får virkelig satt seg inn i det vi underviser og forsker på, som gir en verdi som ikke opprettholdes med nye ordninger. Kvoteordningen ga en kapital som vi tjener på, et grunnlag for å etablere aktiviteter. Når den har falt bort, så får vi ikke den grundige kontakten med de som var her i to-tre år, som var lettere å samarbeide med enn de som er på kortere studieopphold."

    Vitenskapelig ansatt, Miljøteknologi, USN

    Prorektor ved UiO understreker at de ønsker både helgradsstudenter og utvekslingsstudenter. 

     

    "Det er en fordel at noen studenter er her over tid. Men vi ønsker begge deler, kortere opphold har sine fordeler, men man mister også noe når man går bort fra helgradsstudiene."

    Prorektor, UiO

    Det er også flere som understreker at utveksling gjennom partnerskapsprogrammene forutsetter at partnerinstitusjonen selv har gradsgivende studieprogram på fagfeltet. NORPART gir imidlertid mulighet for unntak. Tre av de tildelte prosjektene tilbyr innkommende studenter fra utviklingsland hele grader i påvente av å få bygget opp studieprogrammer ved samarbeidsinstitusjonen. 

    Ved studieprogrammet International Community Health ved UiO trekkes en annen ulempe med utveksling frem. For å lykkes med utveksling er man avhengig av at studieprogrammet i samarbeidslandet har samme logikk og oppbygning, eller har kommet like langt. Ifølge informanten har de opplevd at det har vært svært utfordrende med utveksling fra utviklingsland på masternivå etter avviklingen av Kvoteordningen, fordi studentene ikke hadde de nødvendige forkunnskapene fra hjemmeinstitusjonen. Instituttet måtte derfor lage et spesialtilpasset undervisningsopplegg, noe som har gitt mye merarbeid for de faglig ansatte.  

    5.4.3 Mer administrasjon?

    En av konklusjonene i evalueringen av Kvoteordningen var at den var tung å administrere for institusjonene. Casestudien gir ikke et entydig svar på om de nye partnerskapsprogrammene totalt sett betyr mer eller mindre administrasjon for institusjonene. Den tyder imidlertid på at det har blitt mer administrasjon for de fagmiljøene og fakultetene som får tildelt prosjekter. Mens administrasjonen av Kvoteordningen hovedsakelig var tillagt de internasjonale seksjonene ved institusjonene, innebærer partnerskapsprogrammene mer administrasjon for fagmiljøer og fakulteter der prosjektene er tilknyttet. 

    Ved UiO og NTNU har de internasjonale seksjonene mindre administrativt arbeid med partnerskapsprogrammene enn de hadde med Kvoteordningen, ettersom mye av administrasjonen må skje i fagmiljøene og på fakultetene, både når det gjelder søknader, rapportering og administrasjon av utvekslingsstudenter. Samtidig er de to internasjonale kontorene usikre på om det totalt sett er mer eller mindre administrasjon med de nye ordningene enn Kvoteordningen.

     

    "Det kreves mer administrasjon for utvekslingsstudenter enn for gradsstudenter på fakultetsnivå. Mye må løses praktisk på fakultetsnivå. Det er ikke sikkert at det er blitt mindre administrasjon for organisasjonen totalt sett, men det har flyttet seg fra sentralt nivå til fakultets/instituttnivå."

    Leder, internasjonal seksjon, UiO

    Ved USN har internasjonal seksjon tatt en mer aktiv rolle i å bistå fagmiljøene med å skrive søknader, rapportere, og drive administrasjonen rundt utvekslingsstudentene. Seksjonen opplever at de har fått mye mer administrativt arbeid med de nye partnerskapsprogrammene enn de hadde med Kvoteordningen. Det skyldes både at de må bistå fagmiljøene med søknader og rapportering, og at det er mer arbeid knyttet til å motta utvekslingsstudenter enn gradsstudenter. 

     

    "Det er mye mer jobb å motta utvekslingsstudenter. Utvekslingsstudenter er her kort, de skal godkjennes inn og sikres at de er kvalitetssikret og vurdert om de er kvalifisert for hvert enkelt emne."

    Leder, internasjonal seksjon, USN

    Samtidig ser de at også at fagmiljøene som er involvert i prosjektene har fått mer administrasjon. Under Kvoteordningen var det i hovedsak internasjonal seksjon som tok seg av administrasjonen. Totalt sett vurderer seksjonen derfor at det er blitt betydelig mer administrasjon ved institusjonen etter at partnerskapsprogrammene tok over for Kvoteordningen. 

    Flere av fagmiljøene som har mottatt prosjektmidler, opplever at det er mye administrasjon med prosjektene, at det ikke er tatt høyde for den administrative infrastrukturen som må være på plass for å sende ut og motta et stort antall studenter, og at det ikke ligger midler i programmet til å dekke det administrative ekstraarbeidet. En faglig ansatt ved UiO oppgir for eksempel at det kan fungere greit å sende ut noen få studenter, men dersom 40-50 studenter skal på inngående eller utgående mobilitet, er mangelen på en administrativ infrastruktur et problem. En ansatt ved medisinsk fakultet ved UiO forteller at mens en del av de administrative utgiftene knyttet til Kvoteordningen ble dekket fordi studentene fikk en grad fra UiO, får NORPART-prosjekter kun en begrenset dekning av indirekte utgifter for utvekslingsstudenter.24 

    Leder for internasjonal seksjon ved USN påpeker at merarbeidet må følges av mer ressurser: 

     

    "Man har omdisponert midlene til et helt annet finansieringsprogram, uten at institusjonene eller departementet har tatt inn over seg hvor mye merarbeid det er (for både administrasjonen og fagmiljøene) for å holde partnerskapet levende. Jeg tror det er en riktig vei å gå, men man burde vært klar over merarbeidet. Det er mye snakk om å slanke administrasjonene ved institusjonene, og om antall administrativt ansatte versus faglige ansatte, men man er nødt til å ha en kompetent og spesialisert administrasjon. Forventningene som skapes i kommunikasjonen fra utdanningsmyndighetene må også følges av de nødvendige ressursene som må til for å håndtere det."

    Leder, internasjonal seksjon, USN

    5.5 Bidrar eksisterende virkemidler til at institusjonene kan oppnå sine prioriteringer?

    Innledningsvis i dette kapitlet oppsummerte vi noen av hovedpunktene i de tre institusjonenes strategier for internasjonalisering. Flere av kjerneelementene i partnerskapsprogrammene er i tråd med institusjonenes strategier. Det gjelder særlig fokuset på at samarbeid skal konsentreres rundt utvalgte partnerskap, ønske om balanse i inn- og utvekslingen av studenter og tettere sammenbinding av utdanning og forskning. Til tross for dette, er det kun ledelsen ved USN som gir klart uttrykk for at partnerskapsprogrammene bidrar til å nå deres prioriteringer, både når det gjelder institusjonelt samarbeid og studentmobilitet.

    Prorektor ved UiO og leder for internasjonal seksjon ved NTNU er mer avmålte i sine vurderinger av partnerskapsprogrammene, og mener at de ikke veier opp for det som har gått tapt med Kvoteordningen. De ønsker seg en ny og revidert stipendordning. Ledelsen ved UiO mener partnerskapsprogrammene er gode, men at en større fleksibilitet i programmene og mulighet til å integrere mer av det Kvoteordningen sto for, kunne ført til at programmene bidro enda mer til at UiO kunne oppnå sine prioriteringer.

     

    "Vår klareste tilbakemelding er likevel at vi trenger begge deler. Vi er en heterogen institusjon og vi trenger fleksibilitet i virkemidlene for å kunne gjøre en best mulig jobb med internasjonaliseringen."

    Prorektor, UiO

    Også på fagmiljønivå er det flere informanter som gir uttrykk for at de ønsker å kunne rekruttere helgradsstudenter fra utviklingsland, og at dette er et strategisk virkemiddel de hadde før, men som de nå mangler.

    5.6 Noen avsluttende observasjoner

    Ettersom vi oppfatter at innholdet i partnerskapsprogrammene NORPART og UTFORSK i stor grad sammenfaller med de tre institusjonenes strategier var vi litt overrasket over at en del av aktørene vi intervjuet ikke var mer positive til de nye ordningene og potensialet i disse. Vår tolkning er at det mer avmålte synet på partnerskapsprogrammene dels er farget av konteksten for intervjuene, hvor avviklingen av Kvoteordningen var tema. For en rekke av informantene, som har hatt gode erfaringer med Kvoteordningen og nå savner denne, kan det ha vært viktig å legge vekt på at de er kritiske til avviklingen av Kvoteordningen og at de nye partnerskapsprogrammene ikke gjør opp for bortfallet av denne. Dermed kan mer positive erfaringer med partnerskapsprogrammene ha blitt underkommunisert sammenlignet med om man for eksempel hadde gjennomført en evaluering av hvor godt disse partnerskapsprogrammene fungerer, uten å sammenligne med Kvoteordningen. 

    Et av utvalgskriteriene for undersøkelsen var at institusjonene skulle ha mottatt et relativt stort antall kvotestudenter. Formålet med dette kriteriet var å sikre at institusjonene som ble valgt ut, hadde bred erfaring med Kvoteordningen. Vi valgte ut de to universitetene og den høyskolen (nå universitet) som mottok flest kvotestudenter i 2015. En konsekvens av dette valget er imidlertid at vi kun har erfaringer fra nettopp slike institusjoner, mens institusjoner som har hatt færre kvotestudenter, ikke er representert. En mulig konsekvens av denne intenderte skjevheten i utvalget er at bortfallet av Kvoteordningen nok oppleves sterkere ved disse tre institusjonene enn ved mange andre institusjoner som mottok færre kvotestudenter. 

    6 Konklusjon

    Avviklingen av Kvoteordningen og iverksettelsen av nye tiltak har blitt fulgt med stor interesse i universitets- og høyskolesektoren. Denne underveisevalueringen av avviklingen av Kvoteordningen gir oss grunnlag for å si noe om noen konsekvenser avviklingen har hatt, hvilken opplevelse universitetene og høyskolene har av prosessen og litt om hva vi kan forvente for de neste årene. En slik underveisevaluering gir ikke grunnlag for å sammenligne resultatoppnåelsen i Kvoteordningen med resultatoppnåelsen i de programmene som har blitt etablert med midler som tidligere gikk til Kvoteordningen.

    Avviklingen av Kvoteordningen er et tydelig faglig og politisk grep for å påvirke måten norske universiteter og høyskoler jobber med internasjonalisering og utviklingsstøtte. I så måte har det vært et sentralt grep å etablere et skille mellom samarbeid med BRIKS-landene og Japan på den ene siden og samarbeid med og støtte til utviklingsland på den andre. Dette skillet gjør det mulig å jobbe mer målrettet mot grupper av land som er veldig ulike. Panorama-strategien fokuserer på hvordan samarbeidet kan sikre at Norge tar del i kunnskapsutviklingen i land som har stor regional og global betydning. INTPART og UTFORSK er partnerskapsprogram som bidrar til å realisere strategien ved å legge til rette for godt forankrede samarbeid mellom norske institusjoner og institusjoner i samarbeidslandene. 

    Samarbeid med utviklingsland har blitt videreført gjennom NORPART-programmet. Programmet er i likhet med Kvoteordningen samfinansiert av KD og UD, og skal således bidra til å nå mål innenfor både kunnskaps- og utviklingspolitikken. Også innenfor dette programmet er det snakk om betydelige endringer sammenlignet med Kvoteordningen. På samme måte som i INTPART og UTFORSK flytter man fokus fra enkeltstudenten til institusjonelt samarbeid. En hensikt med dette er å oppnå mer likeverdige relasjoner mellom institusjoner i Norge og samarbeidslandene. En tilleggsverdi er at ikke bare de mobile studentene skal nyte godt av kvalitetshevingen på undervisningen, men at dette er noe som også skal komme andre studenter ved institusjonene til gode og gi varige effekter på utdanningskvaliteten. På den måten sikter man gjennom NORPART mot større ringvirkninger enn det man oppnådde i Kvoteordningen.

    I debatten om avviklingen av Kvoteordningen har det vært fokus på forholdet mellom de ressursene som går til Panorama-strategien og de som går til samarbeid med utviklingsland. Fordi pengene kommer fra mer enn ett departement og fordi ressursbruken i Kvoteordningen ikke alltid var like eksplisitt, er det vanskelig å være eksakt, men vi har noen tydelige indikasjoner. Vår gjennomgang viser at andelen av støtte til utdanningssamarbeid med utviklingsland i Sør ikke er blitt mindre sammenlignet med situasjonen under Kvoteordningen. 

    Det er likevel grunn til å være oppmerksom på at det fortsatt i 2018 er betydelige midler bundet opp i Kvoteordningen. Dette er midler som skal overføres til NORPART etterhvert som de frigjøres. Per 2018 opererer NORPART i realiteten for halv maskin. Det er grunn til å anta at dette bidrar til et inntrykk av NORPART som mindre slagkraftig enn Kvoteordningen.

    Et annet sentralt punkt i debatten om Kvoteordningen, og da særlig når det gjelder samarbeid med utviklingsland, har vært forholdet mellom helgrad og utveksling. Mens Kvoteordningen var basert på at studenter skulle komme til Norge for å avlegge en hel grad ved norske institusjoner og returnere til hjemlandet med den kompetansen som det ga dem, er NORPART basert på at studenter og ansatte reiser mellom samarbeidsinstitusjonene for kortere utvekslingsopphold. Stortinget har vært opptatt av muligheten for å inkludere helgradsmobilitet, og vi ser av innspillet fra SIH ved UiB og flere av intervjuobjektene i case-studiene at de gjerne vil at denne muligheten gjeninnføres. Argumentene er både knyttet til hva dette betyr for de innreisende studentene (de tilegner seg mer kompetanse når de er her lenger) og for de norske institusjonene (studentene bidrar i større grad til mangfold på institusjonene når de er her lenger). 

    Mobiliteten i NORPART er grunnleggende annerledes både ved at den omfatter mobilitet begge veier og ved at den omfatter mobilitet for både studenter og ansatte. Dette skal sikre større jevnbyrdighet i relasjonen mellom norske institusjoner og institusjonene i utviklingsland. For eksempel viser datamaterialet i denne evalueringen at de norske institusjonene i stor grad hadde kontroll over utvelgelse og opptak av studenter under Kvoteordningen, mens i partnerskapsprogrammene ligger mer ansvar for utvelgelse og rekruttering til utvekslingsopphold i Norge på samarbeidsinstitusjonene.

    I Kvoteordningen var den grunnleggende utviklingspolitiske hypotesen at man skulle bidra til utvikling ved å utdanne enkeltindivider som skulle returnere til hjemlandet og bruke denne kompetansen der. I NORPART går man i mer direkte inngrep med utviklingslandenes utdanninger ved at man i tillegg til å hente studenter til Norge og gir dem faglig påfyll her, bidrar til å utvikle studieprogrammer, deltar i undervisningsarbeid osv. Et grunnleggende argument for at utveksling i institusjonelle partnerskap er bedre enn helgradsmobilitet, er at man på den måten sikrer at den kompetansen man tilfører faktisk er etterspurt i hjemlandet.

    Enkelte av informantene hevder at avviklingen av Kvoteordningen har hatt negative effekter på mulighetene for kapasitetsbygging i utviklingsland, men representanter for fagmiljøer som har fått midler gjennom NORPART eller UTFORSK ser et større potensial for å utvikle gode institusjonelle samarbeidsrelasjoner med partnerinstitusjoner gjennom partnerskapsprogrammene enn gjennom Kvoteordningen. Dette understrekes også av NTNUs prorektor som påpeker at NORPART nok er bedre egnet til kapasitetsbygging enn det Kvoteordningen var.

    Fordi Kvoteordningen fokuserte på helgradsmobilitet har avviklingen vært ledsaget av en stor interesse for mobilitetstall. Statistikk fra SSB viser at antallet internasjonale gradsstudenter ved norske institusjoner har gått tydelig ned etter at Kvoteordningen ble vedtatt avviklet, men man må være oppmerksom på at dette ikke alene kan tilskrives denne avviklingen. Nedgangen fra 2015 til 2016 ser ved første øyekast dramatisk ut, men må ses i lys av en kraftig økning i årene før. Vi ser at land som knapt var med i Kvoteordningen opplevde tilsvarende nedgang som de landene som hadde mange studenter i Kvoteordningen. I tillegg er altså denne avviklingen et ledd i en villet dreining fra gradsmobilitet til gjensidig utveksling, slik det ble gjort rede for ovenfor.

    I case-studiene rapporterer institusjonene om til dels store endringer i studentdemografien. Dette er en naturlig konsekvens av avviklingen for studieprogrammer som har hatt mange studenter gjennom Kvoteordningen, slik tilfellet var for studieprogrammene i case-studiene og internasjonal helse ved UiB. Samtidig kan man ikke lese slik endringer ut av den offisielle statistikken over internasjonale studenter i Norge. Det store bildet i mobilitetsdynamikken er at vi har sett en markant økning av internasjonale gradsstudenter ved norske institusjoner de siste 8 årene og at forholdet mellom de ulike verdensdelene har vært bemerkelsesverdig stabilt i hele denne perioden.

    NORPART innebærer også en tydeligere kvalitetssikring av hvilke fagmiljøer som får støtte til internasjonalt samarbeid og hvilke institusjoner disse kan samarbeide med enn det Kvoteordningen gjorde. Når man legger til at NORPART foreløpig bare opererer for halv maskin, er resultatet at det er mange fagmiljøer som har mistet støtte til sitt arbeid. Det er å forvente at en slik utvikling skaper frustrasjon, slik enkelte av intervjuobjektene i case-studiene gir uttrykk for når de opplever at studieprogrammene deres har mistet en viktig gruppe studenter. 

    Det er grunn til å peke på at UH-sektoren og interesserte aktører har vært involvert i stor grad i denne prosessen. Både gjennom evalueringer, høringer og innspillsrunder til nye ordninger, og gjennom det offentlige ordskiftet i media og i Stortinget. Denne involveringen framstår som et viktig grep, ikke minst for en prosess som har vært fulgt med så stor interesse og hvor det også har vært sterke innvendinger mot de endringene som har blitt gjort. Tilbakemeldingene i de intervjuene som har vært gjennomført for denne evalueringen tyder på at det er viktig at denne involveringen fortsetter også i den videre utviklingene av NORPART. Ved flere anledninger framgår det at institusjonsrepresentantene har høyst ulike oppfatninger av hva NORPART faktisk er. Mens noen rapporterer at det begrenser deres muligheter til å drive kapasitetsbygging sammenlignet med Kvoteordningen, oppfatter andre at NORPART gir større muligheter for kapasitetsbygging. Et av intervjuobjektene var ikke engang klar over at NORPART støttet samarbeid med land i Sør. Dette viser at Diku og departementene har en kommunikasjonsjobb for å gjøre programmets muligheter enda bedre kjent.

    I tillegg er bred involvering viktig for å møte utfordringer knyttet til NORPARTs utforming. I case-studiene kommer det fram bekymringer knyttet til den administrative byrden i NORPART. Det er uklart om det kun er snakk om en forskyvning av arbeidsbyrden mellom administrative nivåer ved institusjonene, eller om det dreier seg om en økning i den samlede administrasjonsbyrden. Dette er noe Diku bør ha fokus på i den videre forvaltningen av programmet. 

    Avviklingen av Kvoteordningen er en lang prosess som vil være gjennomført den dagen den siste studenten får sitt lån avskrevet. Parallelt med dette har nye programmer blitt etablert og det er naturlig at disse evalueres i lys av sine egne målsetninger, når de har kommet helt på plass slik at erfaringer og resultater kan vurderes på solid grunnlag. 

     

    Vedlegg finnes i pdf-versjonen av rapporten som kan lastes ned øverst på siden.

    Fotnoter

    [1] Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU) skiftet fra september 2018 navn til Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku).

    [2] I Kvoteordningen snakket man om kvoter for utviklingsland og for Vest-Balkan, Øst-Europa og Sentral-Asia, eller Sør og Øst. Størrelsen på og innholdet i disse kategoriene endret seg etterhvert, og som geografiske betegnelser varierte presisjonsgraden. Utviklingsland utgjorde en spesifisert gruppe land på DAC-listen i det globale sør, mens Vest-Balkan, Øst-Europa og Sentral-Asia inkluderte land fra den tidligere kommunistblokken i Europa og Sentral-Asia.

    [3] Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika.

    [4] Damvad, 2014, Evaluation of the Quota Scheme 2001-2012: Assessing impact in higher education and development

    [5] De mest omfattede av disse gjennomgangene var i forbindelse med NOU 1989:13 Grenseløs læring: Mottak av utenlandske studenter, studentutveksling og internasjonalisering (https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-1989-14/id583189/), Stortingsmelding 40 (1990-91) Fra visjon til virke. Om høgre utdanning (https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=5754), og Evalueringen av støtteordningen i statens lånekasse for utdanning for studenter fra utviklingsland og Sentral- og Øst-Europa fra 2001 (https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/rapport-fra-arbeidsgruppe-for-evaluering/id277407/).

    [6] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-14-2008-2009-/id545749/ 

    [7] Kunnskapsdepartementet, 2014, "Høringsbrev: Evaluering av Kvoteordningen – høring”, https://www.regjeringen.no/contentassets/22388a44e1234f1590cd2ec0ae090553/hoeringsbrev_inkl_hoeringsinstanser.pdf

    [8] Høring – Evaluering av Kvoteordningen, 2014, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/Horing---Evaluering-av-Kvoteordningen/id765134/

    [9] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-1-s-kd-20152016/id2455670/sec2#KAP4_ch5 

    [10] https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2015-2016/inns-201516-012/8/

    [11] Til nå er det bare ca. 40 % som er tildelt prosjekter. En ny tildeling høsten 2018 vil øke denne andelen.

    [12] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/panorama/id2457714/

    [13] https://www.siu.no/publikasjoner/Alle-publikasjoner/working-paper-no-5-2017-utforsk-partnership-programme-2013-2016-analysis-of-project-results  

    [14] Av utviklingsland i Sør er alle som sendte et vesentlig antall kvotestudenter til Norge med på listen.

    [15] Kostnadene for norske studenter som reiser ut dekkes i hovedsak av den støtten de får fra Lånekassen, men det kan søkes NORPART-finansiering for tilrettelegging og tilleggsstipendiering.

    [16] Mobile gradsstudenter i Norge er definert som studenter (studenter i utvekslingsprogram er ikke inkludert) med videregående opplæring fra utlandet og som har flyttet til Norge for mindre enn fem år siden. Høyere utdanning inkluderer her 2-årig fagskoleutdanning i Norge (jf. OECDs Education at a Glance og ISCED-nivå 5-8 (International Standard Classification of Education))

    [17] Fleire eller betre? Rekruttering av gradstudentar til Noreg, SIUs rapportserie 3/2018, https://www.siu.no/content/download/77339/935805/file/SIU%202018%20Fleire%20eller%20betre.pdf

    [18] Det er snakk om Høgskolen i Buskerud, Høgskolen i Vestfold og Høgskolen i Telemark.

    [19] Etter organisering per 1.1.2018.

    [20] Dette temaet er behandlet i rapporten SIU (2018). Fleire eller betre? Rekruttering av gradstudentar til Noreg. SIU rapportserie 03/2018, https://www.siu.no/content/download/77339/935805/file/SIU%202018%20Fleire%20eller%20betre.pdf 

    [21] Se forøvrig diskusjonen i kapittel 1, om høringen om evalueringen av Kvoteordningen.

    [22] Ved instituttet opplyser en informant at av 34 kvotestudenter som har disputert ved UiO, jobber alle med unntak av tre med helseinformasjonsystemer. Ytterligere syv disputerer eller leverer i løpet av 2018. 

    [23] https://www.norad.no/tema/energi/ren-energi/

    [24] Maksimum 20 prosent av budsjettet i NORPART-prosjekter kan settes av til lønn og dekningsbidrag/indirekte kostnader. Uttelling for utveksling inngår i finansieringsmodellen for institusjonene. Gradsstudenter gir imidlertid større inntekter for institusjonene enn utvekslingsstudenter gjør.